Adolfo Rodríguez Morilla Abogado. Socio de VHAR Legal. Ha obtenido el Premio Eduardo García de Enterría 2023 para tesis doctorales en Derecho Administrativo
13 de diciembre de 2024
La tesis doctoral parte de la creación de los órganos de recursos contractuales como órganos administrativos a los que se encomienda la tutela de los derechos de los licitadores y otros interesados en los procedimientos de adjudicación de contratos público, para analizar si dichos órganos ejercen una función equiparable a la función jurisdiccional que ejercen los órganos judiciales. Para ello, se analizan los elementos distintivos de la función jurisdiccional y se propone un concepto de función jurisdiccional en sentido material que pueda aplicarse a la Administración y permita la tutela de los derechos con las garantías suficientes.
Planteamiento
La Ley 34/2010, de 5 de agosto, modificó la legislación de contratos para crear los órganos de recursos contractuales. Se atribuyó a estos órganos la resolución de los recursos especiales en materia de contratación. Estos recursos tienen por objeto permitir impugnar rápidamente las infracciones de las normas reguladoras de la preparación y adjudicación de los contratos públicos. En la actualidad, los aspectos esenciales de los órganos de recursos y del recurso especial en materia de contratación se regulan en los artículos 44 a 60 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.
El funcionamiento de los órganos de recursos ha supuesto superar la idea bien asentada de que los recursos ante órganos administrativos son inútiles o poco eficaces. El recurso especial se configura como un mecanismo eficaz, capaz de ofrecer un nivel de tutela no solo superior a los recursos administrativos ordinarios sino también de mayor eficacia a la que ofrecen los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. Esto se debe principalmente a que permiten obtener una decisión sobre el fondo antes de que se formalice o ejecute el contrato público. De este modo, los licitadores que recurren a través del recurso especial pueden conseguir que se corrija la infracción de las normas de adjudicación de los contratos y resultar adjudicatarios del contrato.
La configuración de los órganos de recursos y del recurso especial ha llevado a parte de la doctrina a calificar a estos órganos como “cuasijurisdiccionales”, por la proximidad de la función que realizan y de sus características a las de los órganos judiciales. La discusión sobre la naturaleza jurídica de estos órganos ha adquirido mayor trascendencia cuando el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha considerado que estos órganos son jurisdiccionales a los efectos de poder plantear una cuestión prejudicial.
El debate abierto sobre esta cuestión presenta un interés superior al simplemente nominal. Caracterizar a estos órganos como cuasijurisdiccionales hace necesario analizar qué función están ejerciendo y si puede considerarse que se trata de una función materialmente jurisdiccional. Además, su calificación como jurisdiccionales por parte del TJUE exige examinar la cuestión desde la perspectiva del proceso de europeización de nuestro ordenamiento jurídico y si este fenómeno se proyecta sobre la articulación del principio de separación de poderes. En definitiva, se trata de comprobar si es una función similar a la que ejercen los órganos integrados en el Poder Judicial, con la única diferencia del órgano que la ejerce. Si así fuese, debería plantearse si el ejercicio de dicha función por los órganos de recursos está convenientemente regulado y, especialmente, si cuenta con garantías equiparables a las que rodean a la función jurisdiccional.
Estructura
El trabajo se organiza en cuatro capítulos. En el primero se analizan los órganos de recursos contractuales de manera esencialmente expositiva. Se tratan sus orígenes en el Derecho de la Unión Europea, que exige la creación de mecanismos de recurso eficaces en materia de contratación pública, y se exponen las diferentes soluciones adoptadas por los Estados de la Unión Europea. A continuación se examinan los órganos creados en el Derecho español, atendiendo a sus antecedentes, planta y aspectos más relevantes desde las perspectivas organizativa y funcional. El análisis de estos elementos permite constatar la proximidad de la función que realizan con la jurisdiccional: se trata de órganos que resuelven las controversias en materia de adjudicación de contratos públicos en una posición de ajenidad respecto de las partes en conflicto. Este capítulo concluye con una referencia a la acogida que han tenido estos órganos y se plantean los términos de la discusión sobre su carácter cuasijurisdiccional y los problemas prácticos que dicha cuestión lleva asociados, así como las razones por las que dicha cuestión debe aclararse y que justifican llevar a cabo esta investigación.
En el capítulo segundo se estudian las relaciones entre los órganos de recursos contractuales y los órganos judiciales en dos ámbitos concretos: la deferencia que los órganos judiciales muestran hacia los órganos de recursos contractuales, especialmente a la hora de adoptar medidas cautelares respecto de sus resoluciones; y cómo las resoluciones de los órganos de recursos se utilizan como precedentes por los propios órganos judiciales. Así, el capítulo muestra cómo los órganos de recursos desplazan a los órganos judiciales en funciones características de la función jurisdiccional, como son la tutela de los derechos y la compleción del ordenamiento jurídico. La mayor intensidad de tutela por los órganos de recursos va acompañada de una menor tutela por parte de los órganos judiciales.
El capítulo tercero se refiere a la problemática que rodea la definición de función jurisdiccional. En este sentido, se exponen los modelos que examinan la relación entre función jurisdiccional y los órganos que la ejercen, ordenados de acuerdo con un criterio orgánico y funcional. Se tratan los problemas para crear un concepto absoluto de jurisdicción y de hacerlo con arreglo a un único criterio. Se exponen los diferentes criterios que se han propuesto para distinguir la función jurisdiccional de la función de administrar y se analiza la influencia que el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva ha tenido sobre el concepto de función jurisdiccional. Como conclusión del análisis realizado, el capítulo finaliza refiriéndose a la necesidad de elaborar un concepto material de función jurisdiccional.
El capítulo cuarto aborda la elaboración de un concepto de función jurisdiccional en sentido material o funcional para su aplicación a los órganos de la Administración y se analiza si los órganos de recursos contractuales encajan en ese concepto. La finalidad es realizar una aportación conceptual que pueda orientar posibles reformas futuras de estos órganos o de otros que desempeñen una función similar.
Metodología
Desde el punto de vista metodológico se ha partido de la duda sobre si es realmente diferente la actividad que realizan los jueces y tribunales del Poder Judicial de la que realizan los órganos de recursos. Para tratar de darle respuesta se ha examinado la normativa reguladora de los órganos de recursos para determinar cuál es su régimen de organización y funcionamiento. Se han examinado las resoluciones judiciales que se han pronunciado sobre las impugnaciones de las decisiones de los órganos de recursos. Se han analizado los antecedentes históricos sobre la organización de la función jurisdiccional y la función de administrar, así como la definición de la función jurisdiccional por la doctrina y por los tribunales, centrada singularmente en la distinción entre la función de administrar y la función jurisdiccional.
El concepto de función jurisdiccional en sentido material se configura como un concepto de carácter clasificatorio, con una finalidad eminentemente prescriptiva, que permita asociarle determinadas consecuencias que no se darían fuera del concepto. La construcción de este concepto se ha atenido principalmente a los criterios establecidos por el TJUE y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos para determinar cuándo un órgano tiene carácter jurisdiccional, por tratarse de los criterios de mayor generalidad, al haberse fijado respecto de diferentes ordenamientos jurídicos.
El trabajo incluye también aportaciones de Derecho comparado. En ocasiones para hacer comparaciones con el régimen existente en España (comparación horizontal) y en otras con carácter explicativo de los diferentes ordenamientos objeto de comparación (comparación vertical). Los ordenamientos jurídicos seleccionados para realizar estas aportaciones son el francés, el alemán y el inglés.
Resultados del trabajo
Los resultados del trabajo muestran que los órganos de recursos contractuales realizan una función muy próxima o equivalente a la jurisdiccional: resuelven las controversias en materia de adjudicación de contratos públicos y se han convertido en el mecanismo impugnatorio preferido de los licitadores. Se produce así una traslación de lo judicial a lo administrativo, pero sin que siempre se acompañe de las garantías correspondientes, derivadas del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.
El trabajo expone que el concepto de función jurisdiccional requiere seleccionar diversos elementos definitorios y superar concepciones formales u orgánicas para optar por una definición de carácter material o funcional. Es decir, un concepto que resulte útil desde la perspectiva del fin que persigue la función jurisdiccional como garantía de la protección de los derechos.
Se concluye con una propuesta de concepto de función jurisdiccional material o funcional, integrado por elementos orgánicos y funcionales. A pesar de presentar cierta indeterminación respecto de alguno de ellos, permite cumplir la función que se perseguía en su elaboración: delimitar una función que puede realizar la Administración y que sea apta para ofrecer la tutela de derechos e intereses con el suficiente nivel de garantías. Asimismo, se aplican dichos elementos definitorios a la función que desempeñan los órganos de recursos contractuales. En este sentido, se constata que en la función que realizan estos órganos están presentes la mayor parte de los elementos definitorios de la función jurisdiccional en sentido material. Sin embargo, existen ciertos aspectos que arrojan sombras sobre el pleno cumplimiento de dichos requisitos y que deberían conducir a una mayor cautela por los órganos judiciales a la hora de adoptar una postura de deferencia y a valorar la adopción de reformas legislativas para reforzar las garantías de los órganos de recursos.
Cómo citar esta publicación:
Rodríguez Morillas, Adolfo (13 de diciembre de 2024). Premios a tesis doctorales del CEPC (2). La función jurisdiccional de la Administración a través de los órganos de recursos contractuales. Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog/premios-tesis-doctorales-del-cepc-2-la-funcion-jurisdiccional-de-la-administracion-traves-de-los