Flavia Freidenberg. Investigadora titular del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México e investigadora visitante en el CEPC.
Karolina Gilas. Profesora de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México
13 de marzo de 2023
El miércoles 22 de febrero de 2023, después de tres meses marcados por intensos debates, el Senado mexicano concluyó el proceso legislativo de aprobación de la reforma electoral, con 72 votos a favor y 50 en contra. Esta nueva reforma -denominada coloquialmente como “Plan B” en contraste con la propuesta de cambio constitucional presentada a finales de abril de 2022 por el presidente Andrés Manuel López Obrador- implica cambios profundos en la gobernanza electoral y también en una serie de pautas de convivencia que se habían ido rutinizando en el sistema político mexicano. La reforma respondió a las promesas de campaña del gobierno, supuso intensos enfrentamientos entre los grupos internos y los partidos que integran la coalición gobernante, no tuvo deliberación pública ni procesos participativos eficientes y se aprobó solo con los votos del oficialismo y sus aliados, con el fuerte rechazo de las fuerzas opositoras y de la mayoría de la comunidad académica y funcionariado electoral.
El proceso presentó varios aspectos negativos en relación con las formas y también en cuanto a la sustancia. Primero, las formas. El modo en el que se elaboraron los diagnósticos, la manera en que se seleccionaron las propuestas, se negociaron los votos con aliados y se impuso el cambio de las reglas de juego no resulta muy diferente a cómo se han hecho otros procesos de reforma electoral en la región (ver Observatorio de Reformas Políticas en América Latina). Este proceso ignoró las opiniones de las minorías y se impulsó en medio de un intenso clima de polarización política. Aun cuando hubo varios Parlamentos Abiertos durante 2022, donde diversos sectores manifestaron sus críticas, el texto final ha sido resultado exclusivamente de las posiciones oficialistas. Estos cambios parecen ser resultado de valoraciones políticas de operadores gubernamentales más que de consideraciones técnicas o evaluaciones sistemáticas de lo que podría ser necesario cambiar.
Segundo, los contenidos. La reforma no necesariamente tiene que ver con respuestas idóneas a los problemas que busca atender. Es más, muchos de los cambios son más bien políticos que técnicos y han suscitado no solo nuevos problemas sino incluso dudas sobre su constitucionalidad: según Gabriel Miranda, director jurídico del Instituto Nacional Electoral (INE), 190 de 429 artículos modificados resultan contrarios a 25 artículos de la Constitución.
La reforma también resulta lejana a los diagnósticos ciudadanos relativos a los principales problemas del país, que, de acuerdo con el Informe País 2020, son “la corrupción (55%), la pobreza (53%), la inseguridad y delincuencia (50%), el desempleo (50%) y el mal desempeño gubernamental (25%)”. De ahí que el origen de la reforma electoral pareceria ser más un capricho que un problema real percibido por la ciudadanía. Es más, las y los mexicanos valoran a las instituciones electorales de manera positiva (el 60% declara tener confianza en el INE) y por encima de otras instituciones del Estado, incluyendo la Presidencia de la República (53% confía en el presidente), el Poder Legislativo (23%) o los partidos políticos (22%). Nuevamente, no existe fundamento de la reforma en las fuertes críticas que ha recibido el INE ni esto tampoco es resultado de la opinión mayoritaria de la ciudadanía.
Los cuestionamientos al Plan B se pueden centrar en cinco elementos centrales relacionados con las consecuencias que podrían generarse sobre el sistema político.
1) La reforma debilita la capacidad institucional, independencia y autonomía organizativa del INE como órgano responsable de la organización de las elecciones en el país, bajo el argumento de la austeridad. La reducción drástica de la estructura del INE (el 84.6% de su servicio profesional) pone en entredicho su capacidad de mantener la actualización del padrón electoral, de garantizar la instalación de las casillas el día de las elecciones y de la capacitación de la ciudadanía que ese día recibe y cuenta los votos. Otros cambios buscan limitar las capacidades del INE para interpretar e implementar las reglas electorales y emitir lineamientos y reglamentos, prohibirle adoptar medidas afirmativas adicionales a las previstas por la legislación o alterar los registros de candidaturas presentados por los partidos políticos. Todo ello pone en riesgo que los comicios continuen cumpliendo con los estándares de integridad electoral, lo que supone afectar los derechos de la ciudadanía y los fundamentos de la propia democracia.
2) La reforma altera las reglas de la competencia electoral. Desde la transición mexicana -y, con mayor fuerza aún, desde la altamente competida y controvertida elección de 2006- el establecimiento de las normas que garanticen la equidad en la contienda ha sido central para todas las reformas adoptadas (en 1993, 1994, 1996, 2007-2008 y 2014). El sistema electoral pretendió, en particular, garantizar el acceso a los medios de comunicación para todos los actores políticos y a eliminar la posible incidencia de los recursos públicos y de la imagen de las personas funcionarias públicas, a quienes la Constitución les prohíbe tomar postura o participar en las campañas electorales. La reforma rompe con este esquema interpretativo y valida que las personas que ocupen cargos públicos tomen un rol activo en las campañas electorales (algo que incluso desde las mañaneras se ha estado haciendo constantemente a pesar de las interpretaciones contrarias de las autoridades electorales y de las propias reglas de juego). Más allá de un posible debate sobre la validez de las restricciones tan severas como las que incorpora la Constitución mexicana, es notable que su contenido no ha sido alterado y que, además, en la cultura política mexicana las intervenciones de las personas funcionarias públicas se consideran nocivas para la equidad.
3) Los cambios aprobados suponen un paso atrás en la implementación de la paridad y de las acciones afirmativas a favor de los grupos históricamente excluidos de la representación política. A pesar de otorgar el reconocimiento normativo a las acciones afirmativas para la población indígena, afromexicana, migrante, de diversidad sexogenérica y con discapacidad, la nueva ley resulta perjudicial para todos estos grupos, al establecer una sola cuota -de 25 lugares entre las 500 candidaturas para la Cámara de Diputados y Diputadas- para todos estos grupos, en contraste con las medidas adoptadas previamente por el INE, que imponían -para garantizar mayor representatividad-, la obligación de reservar al menos 50 candidaturas: al menos 30 para personas indígenas, 8 para personas con discapacidad, 5 para migrantes y residentes en el extranjero, 4 para personas afromexicanas y 3 para la comunidad de diversidad sexogenérica. Además, la nueva ley no sólo no obliga a las postulaciones paritarias entre las candidaturas que correspondan a las acciones afirmativas, sino que reduce las capacidades del INE y del Tribunal Electoral para lograr el cumplimiento efectivo de esas normas.
4) A diferencia de los avances que se habían dado en las últimas décadas, la reforma protege a los partidos y les otorga autonomía sobre su vida interna. Con ello, se cierra la puerta a que las autoridades electorales -administrativas y jurisdiccionales- tomen decisiones que afectan a la manera en que los partidos resuelven sus asuntos. El hecho de que se haya otorgado mayor autonomía organizativa a los partidos limita las oportunidades para exigir determinados tipos de decisiones y prácticas que puedan estar orientadas hacia una mayor democratización, profesionalización y modernización interna de los partidos, una de las agendas realmente pendientes de la democracia mexicana.
5) La reforma modifica el modelo de impartición de la justicia electoral. La nueva ley que regula las impugnaciones restringe las facultades interpretativas del Tribunal Electoral frente a la vida interna de los partidos y la imposición de sanciones. La reforma disminuye también el número y tipo de recursos legales disponibles, pretendiendo simplificar el sistema de impugnaciones y establece el juicio electrónico. Si bien la idea de simplificar las reglas para las impugnaciones podría resultar ventajosa para el sistema electoral mexicano, mientras que el juicio en línea podría facilitar el acceso a la justicia, una de las preocupaciones centrales apunta a la eliminación del juicio ciudadano que era diseñado específicamente para que las personas puedan acudir ante la justicia sin la necesidad de contar con una representación legal. No queda claro si bajo las nuevas reglas acudir al Tribunal Electoral seguirá siendo igualmente accesible.
Después de la publicación de la reforma en el Diario Oficial de la Federación , que tuvo lugar el 2 de marzo del 2023, se espera que surjan una ola de impugnaciones ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación y, más adelante, ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Ambas instituciones tendrán un peso importante en la determinación de la validez de la reforma y, en su caso, en su implementación. El sistema jurídico mexicano admite diversas rutas de cuestionamientos jurídicos a la reforma y el resultado de los pronunciamientos de distintos órganos -y que tienen distintos ámbitos de competencia y diversos grados de especialización en la materia electoral- puede producir criterios contradictorios, además de contribuir a la judicialización de los próximos comicios.
La aprobación de la reforma debe ser analizada no sólo desde una perspectiva técnica, sino también con un enfoque más amplio, relativo a su impacto sobre la democracia mexicana. En los últimos años, los estudios comparados sobre la democracia han alertado sobre frecuentes e importantes desafíos que enfrenta la democracia en diversas latitudes y, en especial, en América Latina. A pesar de un éxito inicial de las transiciones a la democracia en la región, en las últimas dos décadas y en especial en los últimos cinco años, cada vez más democracias han experimentado retrocesos, pérdida de calidad de sus instituciones o, incluso, autocratización. Entre ellos está México.
Diversos estudios apuntan a este proceso de desdemocratización. En 2021 The Economist registró un descenso de México de la categoría de “democracia imperfecta” a “régimen híbrido”, mientras que el índice de Freedom House evidencia una caída en la puntuación, manteniendo la calificación del país como “parcialmente libre”. De manera similar, el proyecto V-dem señala que la calidad de la democracia electoral mexciana bajó de 0.67 en 2018 a 0.63 en 2021, precisamente desde que MORENA accedió al poder.
La nueva reforma electoral presenta mayores debilidades que ventajas y despierta numerosas preocupaciones relativas a la calidad de los comicios que se celebrarán en los próximos años y su impacto sobre el régimen político y la competencia electoral. Al tratarse de un cambio legislativo rechazado por la oposición y una gran parte de las y los especialistas en la materia (veáse, por ejemplo, el informe técnico publicado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM), sin duda tendrá como una de sus consecuencias el debilitamiento de la legitimidad de las autoridades electas bajo las nuevas reglas. La reforma se puede interpretar como otro elemento más de la pérdida de calidad democrática en México y, sin duda, en los años próximos se verá reflejada en la valoración de la democracia que realiza la ciudadanía, la academia y la comunidad internacional.
Cómo citar esta publicación:
Freidenberg, Flavia; Gilas, Karolina (13 de marzo de 2023). ¿Qué significa la reforma electoral del Plan B para la democracia mexicana? Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog/que-significa-la-reforma-electoral-del-plan-b-para-la-democracia-mexicana
