Francisco Javier Díaz Revorio Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Castilla-La Mancha
17 de mayo de 2023
1. Reflexiones al hilo del Acuerdo del Pleno del Tribunal Constitucional de 15 de marzo de 2023, el formulario y la guía para la presentación de la demanda: antecedentes y contexto
Este reciente Acuerdo, por el que se regula la presentación de los recursos de amparo a través de su sede electrónica, ha tenido una indudable repercusión en el ámbito jurídico, fundamentalmente porque contiene dos novedades relevantes respecto al recurso de amparo constitucional: por un lado, se introduce un formulario de obligada utilización, que ha de acompañar a la presentación de toda demanda de amparo, con una regulación básica de su contenido; por otro lado, se establece la extensión máxima de la propia demanda en 50.000 caracteres. A estas novedades se suma la aprobación de una Guía para la presentación de las demandas de amparo que puede descargarse en la propia página web del Tribunal Constitucional y que recuerda de forma clara y sistemática los requisitos necesarios para dicha presentación, incorporando estas modificaciones.
Para cualquier conocedor de la situación del Tribunal, no parece difícil entender el contexto que explica estas novedades. Desde su misma creación y por su propia configuración constitucional y legal, el recurso de amparo ha sido con diferencia abrumadora el proceso constitucional más utilizado y por supuesto el que ha generado más cantidad de resoluciones del Tribunal (desde siempre mayoritariamente de inadmisión) y ha centrado la mayor parte de sus esfuerzos. Hay muchos estudios y se han ofrecido numerosos datos que, sin necesidad ahora de reproducir aquí, demuestran que esta situación, con mayor o menor intensidad, se ha mantenido siempre, de manera que los recursos de amparo han tendido a suponer una amenaza al adecuado funcionamiento del Tribunal y desde luego una causa que ha provocado manifiestos retrasos en su labor y en la resolución de todo tipo de asuntos.
Todo esto parece cierto, aunque desde luego no se puede ignorar que los retrasos más escandalosos, que se han producido en realidad en la resolución de ciertos recursos de inconstitucionalidad (que no han sido ni mucho menos infrecuentes y cuyo triste récord está probablemente en la sentencia sobre la ley orgánica 2/2020, de 3 de marzo, de salud sexual y reproductiva y de la interrupción voluntaria del embarazo, impugnada en 2010 y que en el momento de escribir estas líneas está aprobada y anunciada, mas no publicada…) no pueden imputarse en modo alguno a la sobrecarga por los amparos, sino a otro tipo de motivos.
El caso es que, como es sobradamente conocido, la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional llevada a cabo en 2007 supuso una modificación de gran profundidad en el régimen de admisión del recurso de amparo, que en síntesis implicó el paso de una regulación que presuponía la regla general de la admisión, con causas tasadas de inadmisión (aunque ya antes de la reforma se inadmitían la gran mayoría de las demandas) a una regulación en la que, justamente al contrario, no se parte de un principio general de admisibilidad, sino de que la admisión, además de cumplir los requisitos procesales previstos en la ley, implica la invocación y justificación de que la demanda plantea un caso que tiene “especial trascendencia constitucional”, de acuerdo con lo previsto en el artículo 50.1.b) en su actual redacción, de tal manera que ese requisito es esencial para que “el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo”. A partir de ahí, el Tribunal Constitucional ha ido explicitando los supuestos en los que se cumple este requisito, siendo a tales efectos trascendental la STC 155/2009, de 25 de junio, ya que los motivos que enumeraba son los que todavía hoy se siguen utilizando incluso para clasificar las demandas admitidas.
Esta reforma estaba llamada a transformar por completo muchos hábitos relativos al recurso de amparo, y en particular a agilizar notoriamente el funcionamiento del Tribunal Constitucional, evitando el colapso que se cernía sobre él. Ciertamente parece que el retraso medio en los recursos de amparo se ha reducido de forma apreciable: si tomamos como referencia la Memoria de 2006, que es el año anterior a la reforma legal, encontramos que al finalizar el año estaban pendientes de admisión 13.883 asuntos en ambas salas, de los cuales puede entenderse que la mayoría habrían de ser recursos de amparo. A ellos hay que añadir 270 recursos de amparo admitidos pendientes de sentencia, según consta en dicha Memoria. Si comparamos estas cifras con las de 2021 y 2022, vemos que han bajado sensiblemente, aunque parecen estar aún lejos de lo que sería deseable: por ejemplo, según la Memoria de 2021, al finalizar este año todavía estaban pendientes de recibir un pronunciamiento de admisión 4.959 recursos de amparo en ambas salas, además de los que estaban admitidos y pendientes de sentencia, que han sido 48 recursos de amparo avocados y 140 en las salas. Respecto al año pasado, del que solo se ha publicado en el momento de escribir estas líneas unos avances estadísticos, la situación es todavía peor: 6.312 recursos de amparo pendientes de decidir sobre admisión en ambas salas, además de los admitidos pendientes de sentencia (que son 43 recursos de amparo avocados más 163 en ambas salas).
Sin embargo, el número de amparos que cada año ingresan no se ha reducido de forma tan notoria (en concreto, en 2022 han ingresado 8.528 recursos de amparo según el Avance estadístico anual; en 2021 fueron 8.294 según la Memoria; si tomamos como referencia el año 2006, anterior a la reforma legal que venimos comentando, encontramos que ingresaron 11.471 recursos de amparo, según la Memoria de ese año) ni tampoco ha descendido ni mucho menos el porcentaje de inadmisiones, sino que sigue siendo elevadísimo, cabiendo destacar entre los motivos para acordarla no solo la falta de especial trascendencia constitucional (22,67 % de los casos en 2022), sino de forma mucho más destacada la insuficiente justificación de esta especial trascendencia (44,29 % de los amparos en 2022) o directamente la total falta de justificación de ese requisito (8,57 % de los casos en 2022), datos tomados del avance estadístico de 2022, ya que como se ha indicado la Memoria de este año no está publicada aún en el momento de escribir estas líneas; los porcentajes que ofrece la Memoria de 2021 no muy diferentes: 10 % falta de justificación, 35,70 % insuficiente justificación, 25,77% falta de especial trascendencia constitucional. Es decir, en torno a la mitad de los recursos presentados ni siquiera justifican adecuadamente la especial trascendencia constitucional, haciendo inútil cualquier otro examen ulterior, ya que son, por ese mismo motivo y de forma insubsanable, inadmisibles.
Este contexto es más que suficiente para entender la conveniencia de establecer medidas que tiendan a que los recursos de amparo se presenten cuando proceda pero, sobre todo, cuando cumplan esos requisitos fundamentales y en particular hagan una justificación adecuada de la especial trascendencia constitucional del asunto, tanto por el bien de los recurrentes como por el uso racional de los medios de que dispone el Tribunal Constitucional.
2. Utilidad
Desde esta perspectiva, parece que el paso dado por el Acuerdo del Tribunal Constitucional de 15 de marzo encuentra sentido en la conveniencia de que los recursos de amparo cumplan los requisitos que venimos comentando.
La exigencia del formulario que, como destaca el Preámbulo del propio Acuerdo, va en la línea requerida por los tribunales supranacionales europeos, así como por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos o la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo español, se enmarca sin duda en ese propósito, ya que dicho formulario se concentra en la exposición clara y sucinta de datos relevantes para la identificación del caso, la explicitación de las medidas cautelares si se piden, la justificación del agotamiento de la vía judicial previa (4.000 caracteres como máximo), así como los fundamentos de la propia demanda (11.000 caracteres) y, desde luego, la especial trascendencia constitucional (otros 4.000 caracteres).
Si añadimos la clara y didáctica guía básica de 17 páginas que el Tribunal facilita a demandantes, abogados o a cualquier ciudadano, resulta razonable creer en el propósito pedagógico y constructivo de las nuevas medidas, que han de tender a facilitar la presentación correcta de demandas de amparo. Y, en fin, la medida tendente a la restricción de la extensión máxima de la propia demanda a 50.000 caracteres puede también justificarse en el deseo de facilitar la relativa concisión y claridad, así como en el de agilizar la tramitación de las propias demandas (teniendo en cuenta además que, en caso de admisión, pueden presentarse alegaciones sin limitación de espacio). Por lo demás, el propio Acuerdo parece sugerir que esa es la finalidad perseguida cuando señala que el propósito de esta restricción es “facilitar que los recurrentes no incurran en defectos de construcción de la demanda, y ayudar al Tribunal a identificar los aspectos esenciales del recurso”.
Parece que, por tanto, estas medidas serán útiles para los abogados y deberían contribuir a reducir el número de demandas cuya inadmisión obedece a la ignorancia total del requisito de la especial trascendencia constitucional o a la incapacidad para explicar suficientemente los motivos por los que esta trascendencia existe, lo cual redundaría en beneficio de los recurrentes y del propio trabajo del Tribunal. Ni que decir tiene que quienes nos dedicamos a la formación de los futuros abogados debemos tener muy en cuenta estos documentos, ya que aunque el contenido de la guía deriva básicamente de la legislación y la jurisprudencia aplicables a la demanda de amparo, su simplicidad y claridad son indudables, y el formulario puede ayudar a ordenar de manera más sistemática los datos y argumentos en los que se basa dicha demanda.
3. Algunas objeciones y dudas
Dicho lo anterior, creo sinceramente que tampoco puede hacerse una valoración completa de estas medidas sin destacar algunas objeciones o los aspectos dudosos que plantean. En primer lugar, como señala específicamente el Acuerdo del TC, “el formulario no sustituye a la demanda”, lo que no resulta muy explicable. Una cosa sería que la demanda debiera someterse a un formulario más o menos estricto para intentar asegurar su concisión y claridad y facilitar su lectura y respuesta (lo que sucede en alguno de los otros tribunales que han incorporado esa exigencia, como es el caso del Tribunal Europeo de Derechos Humanos) y otra es añadir un requisito adicional. No puede negarse la carga de trabajo añadida que esto supone para quienes recurren, que no parece muy justificada.
Por lo demás, si añadimos esta exigencia a la limitación de caracteres de la demanda, pueden incluso surgir dudas respecto a la compatibilidad con la regulación de las previsiones del artículo 49 LOTC. Este se limita a referirse a la demanda, a su contenido mínimo (tal y como cita la propia Guía), y a la exigencia de documentos como la acreditación de la representación del solicitante en amparo y, en su caso, copia de la resolución recaída en el procedimiento judicial o administrativo. No es muy seguro que un acuerdo del propio Tribunal, que se supone está desarrollando la propia ley, pueda añadir requisitos como el mencionado formulario, la limitación de la extensión de la demanda y otros documentos, que aunque pueden considerarse exigencias razonables, en su mayor parte constarían en los autos que deberían llegar al propio Tribunal Constitucional.
El Acuerdo se refiere, además de los documentos previstos explícitamente por la ley, a la acreditación de que la vulneración se denunció en el proceso tan pronto como hubo oportunidad, la acreditación de que se ha agotado la vía judicial previa y la de que se ha respetado el plazo de interposición del recurso. Por su parte, la Guía desarrolla brevemente cada una de estas exigencias. Aparte de las dudas sobre estas exigencias no previstas en la ley, hay que añadir que no siempre la acreditación será tan evidente como sugiere la guía ni podrá llevarse a cabo por las vías que esta prevé. Así, por ejemplo, la previa invocación a veces no se podrá realizar mediante la aportación del “escrito en que se plasme”, ya que en ocasiones ha podido llevarse a cabo verbalmente en el seno de un juicio que tenga ese carácter, aunque en tal caso se podría aportar el acta o la grabación. En cuanto a la resolución judicial que pone fin al proceso para acreditar tanto el plazo como el agotamiento de la vía judicial previa, aparte de que no siempre es tan concluyente (por ejemplo, puede haber dudas sobre si procede o es exigible el incidente de nulidad de actuaciones), tampoco siempre será posible. Y ello porque, por un lado, tenemos el caso de los recursos de amparo directos en los que no es exigible el agotamiento ni el inicio de vía judicial alguna, pero sí el del plazo (en tal caso cabe entender que la guía omite mencionar la resolución parlamentaria que agota esa vía, que suele ser la que resuelve el recurso de reconsideración). Y por otro lado, cabe el recurso de amparo frente a omisiones de un órgano judicial (art. 44 LOTC). Como se ve, la simplicidad del acuerdo y de su escueto desarrollo en la Guía no resuelve algunos casos importantes -aunque no sean los más frecuentes-. En tales casos, aparte de la posible invocación de que el Acuerdo no debería vincular a los particulares más allá de lo que se deriva de la ley, basta esperar que el Tribunal lleve a cabo una interpretación flexible en el sentido más favorable al acceso al amparo, lo cual no parece que sea, hoy por hoy, su tendencia más frecuente.
Más allá de estas dudas, no deja de ser perceptible que, pese a la finalidad explícitamente declarada del Acuerdo de “facilitar a los solicitantes de amparo el cumplimiento de los requisitos legales”, sin negar ese propósito, parece que el que prima es el de simplificar la labor del Tribunal y conseguir, si es posible, descargarse de trabajo. El mismo Acuerdo, y la propia Guía, al referirse a los requisitos del formulario, señalan que el contenido de lo expuesto en este “permitirá al Tribunal, en su caso, descartar la concurrencia de la lesión constitucional, de la especial trascendencia del recurso o del debido agotamiento de la vía judicial previa”.
Por tanto, para el recurrente se trata de una carga doble, ya que prácticamente todos los datos del formulario estarán también en la demanda, pero con diferentes requisitos de extensión, de manera que en lo relativo a la lesión del derecho o a la especial trascendencia constitucional el recurrente deberá habitualmente resumir de forma más concisa lo que puede ampliar en la demanda; pero deberá tener cuidado de no dejar fuera del formulario nada relevante, porque es posible que nadie en el Tribunal llegue a leer la demanda. En efecto, como claramente se deduce del Acuerdo y de la guía, el Tribunal puede descartar con el mero formulario la concurrencia de requisitos esenciales, lo que conduciría a la inadmisión, sin que ningún letrado del Tribunal (no digamos ya un magistrado) haya siquiera leído la demanda.
En suma, parece difícil ocultar que el propósito fundamental de estas novedades es agilizar el trabajo del Tribunal, aun a costa de aumentar el de los recurrentes, y con la duda razonable de si es conforme a la LOTC no solo la introducción de nuevos requisitos, sino el hecho inequívoco de que la demanda que esta exige y regula pueda ser inadmitida sin que el Tribunal haya llegado siquiera a considerar dicho documento. Ya que lo que se inadmite es la demanda, no el formulario, no deja de ser paradójico que dicha inadmisión pueda llevarse a cabo sin ni siquiera proceder a su lectura.
Por otro lado, tampoco es seguro que este Acuerdo ofrezca frutos en forma de una mayor eficacia en el funcionamiento del Tribunal. En caso de hacerlo los asuntos deberían gestionarse en el futuro con más agilidad, pero sobre todo las demandas inadmitidas por ausencia total o insuficiente justificación de la especial trascendencia constitucional deberían reducirse de manera apreciable. Faltaría ver si esta reducción implicaría una reducción en la cifra global de demandas presentadas o si estas cifras se mantendrían esencialmente, con lo cual o bien ha de subir la cifra de demandas admitidas, o bien ascendería la cifra de inadmisiones por otros motivos, como la falta de especial trascendencia constitucional (que se entiende se produce cuando esta sí ha sido suficientemente justificada por el recurrente… pero en realidad no existe). Hará falta tiempo para valorar esta eficacia, pero no creo que haya demasiados motivos para el optimismo en las cifras globales de asuntos ingresados y de admisiones, vistos los antecedentes y el inequívoco propósito de la reforma legal y del propio Tribunal de que los asuntos admitidos sean una exigua minoría.
Lo cierto es que hay una cierta tendencia a explicar los problemas del amparo constitucional aludiendo implícitamente a una supuesta actuación defectuosa o incompetente de los abogados, lo que no creo que, más allá de casos particulares, pueda afirmarse de ningún modo con carácter general. Lo anterior es compatible con enfatizar la importancia de dar una adecuada formación en la materia a abogados y otros operadores jurídicos. Pero las causas de la situación son múltiples y no pueden centrarse en una supuesta inadecuación de la actuación de los abogados. Por un lado, hay que comprender el deseo de los ciudadanos y de sus abogados de agotar toda posibilidad de reparar las lesiones en sus derechos e intereses legítimos; pero por otro, y sobre todo, el verdadero problema del amparo constitucional no es que se inadmitan muchos por falta total o insuficiencia de la justificación de la especial trascendencia, sino que globalmente se inadmite una inmensa mayoría por los más variados motivos -incluyendo la siempre dudosa inexistencia de tal trascendencia-, y eso no creo que pueda imputarse en general ni a desconocimiento ni al excesivo deseo de seguir litigando ni por parte de los ciudadanos ni de sus abogados. Ciertamente, el incumplimiento de requisitos procesales, como la falta de agotamiento de la vía judicial o de la previa denuncia del derecho, puede ser imputable en ocasiones a errores por parte de los abogados, pero en lo relativo a la especial trascendencia constitucional, más allá de una comprensible exigencia de motivación o justificación mínima, no cabe negar que su apreciación implica un indudable margen de apreciación subjetiva del que cualquiera podría disponer, pero que finalmente solo resulta aplicable al Tribunal Constitucional, en la medida en que su criterio siempre prevalece.
4. Los múltiples retos pendientes
Y es que, en efecto, aunque la valoración del Acuerdo que venimos comentando, así como de la Guía y el formulario, presente (como he tratado de expresar) luces y sombras, lo que es seguro que es que no resolverá los inmensos problemas que hoy genera, en mi opinión, el sistema de tutela jurisdiccional de los derechos en nuestro país. La misma adopción de estas medidas supone un reconocimiento de que las cosas no han ido del todo como deberían en el objetivo de mejorar los déficits del amparo constitucional, a pesar de las diversas reformas que han tratado de incidir en la misma línea, incluyendo la de 2007, cuya eficacia parece por tanto limitada en algunos aspectos, como ya he sugerido al ofrecer los datos iniciales. Por supuesto, las deficiencias existentes no obedecen principalmente a la actuación del Tribunal Constitucional, sino más bien a la del legislador, sin descartar que, en la situación actual, fueran convenientes incluso reformas constitucionales. Así que no se le puede pedir al Tribunal que resuelva estos problemas, que además, desde luego, no pueden abordarse aquí con un mínimo de rigor.
Pero no cabe dejar de comentar que, en mi opinión, estos problemas vienen de abajo y no se van a resolver con meras reformas del recurso de amparo ni con iniciativas que, aunque vayan en una línea comprensible en el contexto actual, son como poner una tirita en una hemorragia. Nunca ha habido un verdadero “amparo ordinario”, y en todo caso la alternatividad de “los amparos”, allí donde existen, respecto a los procesos ordinarios en sentido propio tiende a hacerlos marginales. La hipertrofia de la tutela judicial efectiva y su aplicación a todo tipo de procesos hace que las violaciones de este derecho deban resolverse en las propias vías ordinarias, sin que exista ni tradición ni seguramente preparación para ello. Frente a esto, para garantizar la subsidiariedad del recurso de amparo, el legislador amplió en 2007 los supuestos en los que es aplicable el incidente de nulidad de actuaciones, acaso la vía más inadecuada para dar protagonismo (no deja de ser un incidente) y eficacia (normalmente ante el mismo órgano que previamente ha sido causa de la lesión del derecho, sin considerar la escasa tendencia de los jueces a rectificarse a sí mismos) a la reparación de este tipo de lesiones.
En fin, el propio recurso de amparo fue reformado hasta reducir (o acaso eliminar) su esencial dimensión subjetiva y con el propósito de facilitar la inadmisión sencilla y generalizada de las demandas, lo cual puede ser comprensible en la casación o en otro tipo de vías, pero no en el principal instrumento que la Constitución quiso crear específicamente para tutelar nuestros derechos fundamentales.
Ante esta situación, probablemente solo profundas reformas legales y eventualmente constitucionales resolverían los graves problemas del amparo. Aunque no pueda extenderme aquí en la idea, me parece que estas irían en la línea de potenciar la tutela judicial ordinaria de los derechos y reducir el ámbito del amparo constitucional, creando y fortaleciendo un verdadero amparo ordinario y un sistema de recursos eficaz ante los tribunales ordinarios, reduciendo en cambio notoriamente el ámbito del amparo constitucional, para recuperar su dimensión subjetiva y su eficacia, así como la capacidad del Tribunal Constitucional para asumir y resolver ágilmente los asuntos que le llegan, que no tienen por qué ser todos los amparos.
5. Conclusión
El Tribunal Constitucional ha dado un paso comprensible y significativo en la línea de simplificar la tramitación de los recursos de amparo y, en la medida de lo posible, facilitar a los recurrentes la presentación correcta de estos recursos. Desde este punto de vista creo que no es criticable este paso, y desde luego es mejor que la inactividad. Pero tal y como se ha articulado el Acuerdo de 15 de marzo de 2023, el formulario creado y la correspondiente Guía, plantean dudas razonables sobre su adecuación a la ley y sobre su eficacia real, y no pueden ocultar el hecho de que el intento de reducir la carga de trabajo para el Tribunal viene acompañado de un incremento de la carga burocrática para los recurrentes. En todo caso, es pronto para pronunciarse sobre su eficacia efectiva en la mejora del funcionamiento del Tribunal y en la mayor corrección en la presentación de los futuros recursos, pero me parece que, sea esta la que sea, los problemas de amparo necesitan medidas de mucho mayor calado.
Aparte de lo dicho, esta tendencia a un cierto encorsetamiento de las formas y al formulario parece un signo del automatismo con el que en estos tiempos pretendemos resolver todo de forma pretendidamente objetiva y, por supuesto, rápida. Tal vez algún día una inteligencia artificial pueda resolver de forma masiva la admisión en los recursos de amparo y, cómo no, también el fondo. Pero, no sé del todo por qué, no me parece un futuro muy deseable. De todos modos, no es este el propósito de este trabajo, y además profundizar en esta línea me haría sin duda excederme del número de caracteres adecuado para este comentario…
(Para la redacción de este artículo he querido, además de basarme en mi experiencia, conocer la valoración de algunas personas conocedoras del funcionamiento del recurso de amparo desde el Tribunal Constitucional y desde el ejercicio de la abogacía. Además, deseo agradecer la lectura y comentarios realizados a la versión previa por las profesoras y abogadas María José Majano Caño y Adriana Travé Valls).
Cómo citar esta publicación:
Díaz Revorio, Francisco Javier(17 de mayo de 2023). Sobre los retos del recurso de amparo y la eterna tarea pendiente de su agilización sin merma de su eficacia Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog/sobre-los-retos-del-recurso-de-amparo-y-la-eterna-tarea-pendiente-de-su-agilizacion-sin-merma-de-su
