Miguel Ángel García Torres Estudiante del Máster Universitario en Derecho Constitucional CEPC/UIMP
4 de abril de 2024
Tras la reproducción de un vídeo de presentación de la región castellanoleonesa, el presidente de la mesa, Andrés Dueñas Castrillo, da la bienvenida y abre la sesión realizando un breve recorrido histórico sobre el pasado comunero de Valladolid y de su Universidad, una de las más antiguas de España.
Expuso en primer lugar su ponencia Alicia González Moro, investigadora predoctoral en la Universidad de Sevilla, sobre El mandato constitucional de democracia interna de los partidos políticos, que escogió como tema de su tesis por sus preferencias personales y por el contexto histórico en el que decidió comenzar su doctorado, allá por 2019. Los dos partidos mayoritarios sufrieron un fuerte desgaste electoral y se abrieron paso en el panorama nuevas formaciones políticas. A través de una delimitación del tema, escogió la democracia interna por dos motivos: por su conexión con las expectativas de participación ciudadana y por su enlace con la crítica a las élites políticas, que constituían la base del movimiento que cuestionaba el sistema político por entonces.
La puesta en marcha de mecanismos internos de participación, así como el impacto de la digitalización y los parámetros internacionales y algunas reformas legislativas, junto con los efectos derivados del control judicial, tenían un nexo en común, que era la publificación del funcionamiento interno de los partidos. Esto pasaba a convertirse en un aspecto que era cuestión de interés público. En este sentido, adoptó esta estructura para ordenar la memoria: 1) Análisis de los rasgos de los partidos; 2) Factibilidad y conveniencia de la democratización; 3) Labor del legislador en materia de democracia interna; 4) Intervención de los tribunales y control judicial.
Desde su origen, los partidos han generado poca simpatía en la población y siempre han estado poco encajados en el modelo democrático. Empero, han demostrado ser sólidos y resilientes, por lo que era necesario caracterizar al partido político contemporáneo con los siguientes rasgos:
- Indefinición programática, que responde a las sociedades posmaterialistas y que presentan identidades nacionales más difícilmente identificables. Esto hace que la disputa electoral esté mucho más abierta, en la que los partidos buscan diferenciarse a través de la mercadotecnia política, centrada en la figura del líder carismático
- Estatalización, por lo que los partidos cada vez se acercan más al Estado y descuidan la estructura que les conecta con la sociedad civil, pues no necesitan sus aportaciones económicas. Los partidos se han convertido en máquinas electorales cuyo objetivo es la obtención del poder, abandonando otras funciones
- Declive de la militancia, pues quienes se afilian han pasado a ser, en palabras de la ponente, criaturas en peligro de extinción. En la actualidad, son meras formaciones y estructuras de presentación de candidatos, con una pérdida de musculatura que les perjudica
- Democratización aparente. Las reformas impulsadas en los últimos años, como son las primarias y consultas a la militancia, buscan apelar directamente a las bases, prescindiendo de estructuras y cuadros intermedios. Pero también han acelerado el desmantelamiento de la organización
Ante este panorama, la ponente vio necesario responder al escepticismo y conveniencia de reformar y democratizar los partidos. ¿Es posible? Depende de la concepción de la democracia de la que partamos. Si los partidos son los principales operadores, necesitamos que lo hagan a través de vías democráticas, un concepto sobre el que se deben reflejar cinco dimensiones:
- Estructura organizativa y división de poderes dentro del partido (competencias de órganos, control entre ellos, incompatibilidad entre cargos, descentralización, etc.)
- Participación directa o indirecta y efectiva de las bases, de los candidatos seleccionados y competitividad del proceso
- Estatuto jurídico del afiliado. Los miembros deben tener un elenco de derechos y obligaciones, con garantías orgánicas suficientes
- Transparencia, publicidad y acceso a la información, lo que se proyecta dentro y fuera
- Corrientes de opinión y pluralismo interno, con la posibilidad de constituir corrientes internas y diversas estrategias políticas
Respecto al estado de la cuestión en el ordenamiento jurídico español, la evolución en las leyes de partidos demuestra la potestad intervencionista del Estado. La ponente comparte con la doctrina muchas propuestas de reforma, para garantizar un funcionamiento interno democrático: establecimiento de una periodicidad obligatoria para celebrar un congreso, posibilidad de que se convoque con carácter extraordinario a solicitud de un número de afiliados, atribución a la dirección del partido de la convocatoria de elecciones primarias (que no conviene imponer de manera general), introducción de garantías políticas básicas, como el voto secreto o la atribución al órgano jurisdiccional interno de la vigilancia del proceso, libertad de expresión para criticar a los representantes del partido, regulación de un proceso de protección efectivo que siga el contenido de los artículos 24 y 25 CE, contar con páginas electrónicas que permitan digitalizar el partido, estructuración de las corrientes internas del partido…
En su comparación con la jurisprudencia italiana y como colofón a su intervención, hace hincapié en la necesidad de un control judicial más profundo dentro de los partidos políticos, formulando una serie de propuestas:
- los órganos de los partidos deben resolver motivadamente, siguiendo criterios razonables y claros, lo que se complica cuando las normas estatutarias son antiguas (algo en lo que se amparan los partidos se amparan)
- principio in dubio pro afiliado: el afiliado se encuentra en una posición de desigualdad, por lo que se debe exigir al partido una razonabilidad más intensa
La ilusión de los juristas (Ignacio de Otto) sería promover una cultura concreta de la militancia, pero es consciente de las limitaciones que tiene nuestra área de conocimiento, más aun tratándose de partidos políticos.
Tras ella, toma la palabra José Carlos Nieto Jiménez, investigador postdoctoral en la Universidad de Málaga. El objetivo concreto de su tesis se centra en analizar las consecuencias de la fragmentación en las Cortes Generales y, específicamente, en la elección del presidente del Gobierno, en la función legislativa y en la función de control. Desde la entrada en vigor de la Constitución Española de 1978 se podía imaginar que tuviera lugar una situación de ese tipo, aunque no llegó hasta pasadas varias décadas. El punto de arranque es la cuantificación de esa fragmentación: número excesivo de partidos, imposibilidad de mayoría absoluta, complicaciones a la hora de formar gobierno.
Estos factores empiezan a advertirse en la XI Legislatura, en un marco de acusada polarización parlamentaria. ¿Qué consecuencias tiene? Se debe realizar un análisis en paralelo paralelo a cada una de las legislaturas en las que se identifica la nota de la elevada fragmentación y polarización.
- En la XI Legislatura hubo una tremenda pérdida de votos de los dos grandes partidos, PP y PSOE, que dio paso a la formación de nuevos partidos políticos, cuando la cultura política había estado más bien alejada del escenario de fragmentación. En cuanto a la formación de Gobierno, tras la celebración de la ronda de consultas regias el líder del partido con más escaños (PP) declinó el ofrecimiento de la investidura, una situación inédita; ello llevó al rey a proponer al líder de la segunda formación más votada (PSOE) y, por primera vez en la democracia española, no se consigue la confianza de la Cámara por parte de ningún candidato.
- En la XII Legislatura hay dos gobiernos de distinto signo, al haber prosperado la moción de censura constructiva que se produjo en junio de 2018. La propuesta de candidato que el rey formuló tras la primera ronda de consultas recayó sobre una persona que solo tenía asegurado el apoyo de 137 diputados, la abstención de 32 y el voto en contra de aproximadamente 180. Interesa al respecto llamar la atención sobre el comprometido papel del Jefe del Estado, quien parece sentirse compelido por la fugacidad de la vida política para concluir la ronda de consultas con una propuesta, a costa de dotar a la investidura de un cuestionable carácter instrumental en tanto que medio necesario para activar el plazo de dos meses del art. 99.5 CE, soslayando el auténtico espíritu del precepto que no es otro que investir a un presidente del Gobierno que alumbre un Ejecutivo lo más sólido y estable posible.
- En cuanto a la XIII legislatura, al igual que ocurrió en la XI, el multipartidismo y el clima polarizado instalado en el Congreso imposibilitaron el otorgamiento de la confianza parlamentaria a un candidato, disolviéndose las Cámaras ex art. 99.5 CE. No obstante, en este punto es particularmente destacable lo que sucede con la convocatoria del Pleno de investidura. Consecuencia directa de no haber negociado los apoyos necesarios desde un inicio y de las propuestas que recaen en candidatos sin apoyos suficientes, el periodo de tiempo que transcurre desde la propuesta regia hasta el inicio del Pleno de investidura alcanza, de manera inédita, los 46 días.
- En la XIV Legislatura se produce el primer gobierno de coalición de la democracia. Hay diez grupos parlamentarios en el Congreso de los Diputados y además el impacto temprano de la crisis por covid-19 marcó llamativamente la legislatura.
- En la XV Legislatura, la actual, en la que Pedro Sánchez se mantiene como como presidente del gobierno, la Casa del Rey emitió un comunicado donde se establecía como costumbre por parte de la institución el proponer en primer lugar al candidato de la formación política más votada.
¿Cuáles son las consecuencias y la repercusión en la función legislativa de todas las circunstancias mencionadas?
- Por un lado, en la iniciativa legislativa se observa un notable descenso: el Gobierno no quiere asumir el riesgo de no obtener una mayoría parlamentaria suficiente. Estamos ante el fin del monopolio de la iniciativa legislativa del gobierno. No obstante, en la XIV Legislatura el 72 % de las proposiciones de ley que se toman en consideración son de grupos afines al Gobierno, que canaliza sus impulsos legislativos a través de los grupos parlamentarios que lo apoyan.
- Se ha apreciado el papel de segunda lectura del Senado cuando se ha tenido un color diferente al del gobierno o partido mayoritario del Congreso modificando los proyectos del Gobierno remitidos por el Congreso incluso con la negativa del grupo que lo sustenta.
- Respecto al veto presupuestario, en la XII Legislatura se utilizó hasta en 68 ocasiones. Se ha podido comprobar que se produce la naturalización del veto en un instrumento para rechazar proposiciones de la oposición, supliendo así una falta de mayoría que hiciera lo propio en el debate de toma en consideración
- El artículo 91 del Reglamento del Congreso permite la ampliación de los plazos de enmiendas, pero desde la XI Legislatura XI hasta la actual no se establece un criterio. La mayoría de la mesa, por tanto, decide.
Concluye recordando que en las últimas legislaturas se han acabado aprobando muy pocas leyes, mientras que el número de decretos-leyes es superior, situación que se revierte en la XIV Legislatura.
Finalmente, se produjo una de las novedades del Congreso, la intervención en esta mesa temática de Giuliano Serges,presidente del Comitato dei giovani costituzionalisti del Gruppo di Pisa, para presentar una ponencia sobre el futuro de la Universidad en Italia, que realizó en su lengua materna. Comienza hablando sobre el artículo 30.3 de la Constitución italiana, un artículo ambiguo sobre el sentido de la autonomía universitaria. Ésta no dispone de un indirizzo político y es muy similar a la autonomía territorial, lo que ocasiona problemas entre poderes. Las decisiones políticas de la Universidad están concentradas en el Consejo de Administración, compuesto por toda clase de personas, y en menor medida universitarios. No se niega la autonomía universitaria.
Al doctorado se accede por concurso, que varía de una universidad a otra. En la Universidad del ponente, la de Pisa, se ha de realizar un examen anónimo escrito, mientras que en otras se envía un proyecto que examina una comisión. La universidad ofrece dos posibilidades: como investigador de tipo A, que entra en un departamento y a la finalización del contrato termina su etapa, y los investigadores de tipo B, que han conseguido la habilitación de profesor asociado y en 2-3 años se convierte en titulares.
Como colofón a esta mesa se presentaron brevemente algunas de las comunicaciones: en primer lugar, la de Mar Antonino de la Cámara, de la Universidad de Deusto, que habló sobre El derecho a la cultura en la Constitución española, el principio rector del artículo 44 que actúa como un principio constitucional que despliega su eficacia jurídica al conectarse con otros, por lo que es más limitado. Este derecho es presentado en clave prestacional, lo que no reduce su contenido y dificulta su control jurisdiccional. Además, al incluirse en ese capítulo de principios rectores, tiene eficacia más limitada y es difícil hacerlo jurídicamente operativo, funcionan como una suerte de cajón de sastre. En definitiva, el artículo 44 es un principio constitucional.
Rosa Iannaconne, de la Sapienza Università di Roma, al tratar sobre su tesis La forma de gobierno presidencial en America Látina: una comparación entre México y Chile, destacó la importancia de estudiar un tema clásico como la forma de gobierno, al representar una relación fundamental entre estado-comunidad y una forma de calificar el régimen que opera en un sistema. Sigue siendo imperativo en el contexto global, dado el avance de regímenes iliberales y que en muchos países existan fenómenos como el populismo e hiperpresidencialismo. De esta forma, hizo un ligero repaso sobre algunas de las formas de gobierno de países latinoamericanos para justificar el leitmotiv de su trabajo, argumentando que en América Latina el presidencialismo ha adquirido características propias. Así, la forma de gobierno mexicana es una de las más antiguas y longevas, pues este país no ha conocido interrupción de la democracia y no se han introducido elementos parlamentarios. Por su parte, en Chile se han redactado dos textos constitucionales recientemente, sin que ninguno haya culminado el proceso establecido, lo que ha permitido mantener la vigencia de la norma elaborada inicialmente por un régimen dictatorial, si bien con numerosas reformas posteriores.
María Dolores Requena de la Torre, de la Universidad de Granada, acerca de Un estatuto común de derechos para los solicitantes de protección internacional en la Unión Europea, comienza planteando si la UE ofrece protección internacional, para aclarar cuál es ese estatuto jurídico y el sistema de asilo, analizando sus fallos. El estudio del SECA le lleva a considerarlo insuficiente, dotado de una pluralidad de plazos y procedimientos que suponen una diferencia fundamental para el solicitante. La tesis plantea, en definitiva, incluir una norma directamente aplicable que aunaría derechos recogidos en otras directivas y reglamentos y recortando el margen de actuación de los Estados al incluir jurisprudencia del TEDH y del TJUE. Su inclusión como norma vinculante y directa haría el sistema más efectivo, garantista y solidario, pero habría que garantizar también otras medidas; con todo, su aprobación presenta ventajas a la hora de establecer el estatuto jurídico del solicitante. Habría que reivindicar la universalidad de los derechos humanos para quien carece de asilo, tutelando un colectivo vulnerable, proporcionando un estándar de condiciones de vida adecuada y la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad del artículo 18 TFUE. La crisis de las políticas migratorias de la UE, concluye, es la crisis de la UE.
Por último, Miguel Ángel Sevilla Duro, de la Universidad de Castilla-La Mancha, parte del trasfondo de su tesis sobre las Aproximación a una teoría general de las integraciones económicas, relacionado con la globalización y supranacionalización y pasando por otras disciplinas como la Economía Aplicada. Se trata de realizar una taxonomía teórica acerca del fenómeno de las integraciones, advirtiendo que, a medida que las uniones se profundizan, pueden surgir dificultades para la integración. En su trabajo ha tenido en cuenta tanto la perspectiva jurídica como la económica, empezando por esta última y recurriendo en última instancia al Derecho Constitucional por hacerlo en sentido federal. Como conclusión, puede extraer dos grandes conclusiones: es una cuestión poco estudiada, más aún desde cualquier disciplina que no sea Derecho Internacional, con una notable relación entre el Derecho Constitucional y la Economía Aplicada, perspectivas ambas que se han considerado a la hora elaborar este trabajo.
Cómo citar esta publicación:
García Torres, Miguel Ángel (4 de abril de 2024). Crónica de la Mesa de jóvenes investigadores del XXI Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España. Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog/cronica-de-la-mesa-de-jovenes-constitucionalistas-del-xxi-congreso-de-la-asociacion-de
