Daniel Jove Villares Profesor de Derecho Constitucional de la Universidade da Coruña
17 de abril de 2023
Hace cinco siglos, el doblar de las campanas del monasterio de Yuste, anunciando el fallecimiento de su ilustre huésped, hizo que toda Europa volviese su mirada hacia Extremadura. Campanario a campanario, ese lenguaje universal permitía al pueblo conocer el luctuoso evento y quizá generaba en él la duda acerca de las consecuencias que les pudiera deparar. El pasado mes de marzo otra cuestión crucial para el futuro de Europa tuvo su epicentro en Extremadura. Durante dos días, los desafíos y amenazas para el Estado de derecho fueron objeto de estudio y debate en la monumental ciudad de Cáceres, cuya belleza se vio intensificada por la calidez con la que los compañeros y las compañeras de la Universidad de Extremadura acogieron el XX Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España.
Como viene siendo habitual, en la segunda jornada del congreso se desarrollaron cuatro mesas paralelas. Una de ellas estuvo dedicada al análisis del Rule of Law backsliding in the European Union. En su paulatino proceso de construcción, la Unión Europea ha contribuido a consolidar, merced a la fuerza condicionante de sus políticas, un conjunto de valores comunes que sirven como elemento vertebrador y parámetro innegociable de su modelo de convivencia. Consecuentemente, la defensa del Estado de Derecho no es una materia ajena a la acción de la UE: al contrario, hoy se presenta como una pieza central para asegurar su supervivencia. Consecuentemente, los retrocesos que pueda sufrir son un problema que, como constitucionalistas, no debemos eludir.
En esta línea, el coordinador de la mesa, Joan Solanes Mullor (Universitat Pompeu Fabra), conectó el contenido de las cinco intervenciones previstas (dos ponencias y tres comunicaciones) con las principales cuestiones objeto de debate, a saber: el significado del Estado de Derecho en un sistema multinivel; los retos y desafíos que supone a nivel nacional la existencia de un estándar común; y, finalmente, la adecuación y efectividad de las herramientas y mecanismos de respuesta frente a los ataques que pueda sufrir el Estado de Derecho. Respecto de esta última cuestión apuntó tres frentes de acción: el político, representado, entre otros, por el mecanismo del artículo 7; el económico, con el mecanismo de condicionalidad como buque insignia y el judicial.
Si bien todos los aspectos fueron objeto de análisis a lo largo de la jornada, el relativo al poder judicial y, singularmente, la independencia de este poder fue el que gozó de una mayor atención. En este sentido, Solanes Mullor apuntó la pertinencia de las tres dimensiones de la independencia judicial (independencia subjetiva, independencia objetiva e independencia de estatus) apuntadas por Bustos Gisbert. Una vez establecidas las coordenadas en torno a las que se desarrollaría la mesa, comenzaron las dos ponencias principales, que realizaron, desde enfoques y perspectivas sustancialmente diferentes, una radiografía perfecta de la situación actual de Unión Europea en lo que al Estado de Derecho se refiere, apuntando los problemas, pero también los instrumentos y hasta las posibles soluciones/consecuencias que pudieran derivarse de la situación actual.
La primera en tomar la palabra fue Madalina Moraru (European University Institute). A partir de un informe resultado del proyecto de investigación TRIIAL liderado por el Instituto Universitario Europeo, fue desgranando los efectos que variables como la independencia judicial, la imparcialidad, la responsabilidad (accountability), la confianza mutua tienen sobre el Estado de Derecho en nueve países (Bélgica, Países Bajos, Hungría, Rumanía, Italia, Portugal, Polonia, España y Eslovenia). Como puede deducirse de la amplitud de la muestra analizada, el objetivo no era, simplemente, realizar un análisis de la situación respecto de los sospechosos habituales, sino abrir el foco y tratar de comprender mejor cuál es la situación real de ese valor común en toda la UE que es el Estado de Derecho.
Los resultados y reflexiones expuestos por Moraru resultaron particularmente inquietantes: si bien los casos de Hungría, Polonia o Rumanía son los más preocupantes, el retroceso del Estado de Derecho no es un caso aislado de países concretos, sino un fenómeno sistémico, aunque con distintos grados de intensidad. Así, apuntó la existencia de ciertas situaciones que resultan problemáticas, como las vulneraciones de derechos fundamentales de los jueces, siendo las dificultades para el ejercicio de la libertad de expresión en cuestiones vinculadas al poder judicial el ejemplo más significativo. No menos peligrosas para el futuro de la UE resultan las prácticas destinadas a desalentar el diálogo con el Tribunal de Justicia. Esta situación resulta especialmente problemática, pues puede llegar a debilitar la efectividad del derecho de la UE y generar discrepancias que lleven a un círculo vicioso en el que la confianza mutua se debilite. En efecto, la afectación de la independencia judicial en un Estado miembro impacta en los otros, lo que no debe sorprender, dada la naturaleza del nexo entre los países de la UE. Con todo, no puede dejar de reseñarse que el diálogo judicial ha sido y continúa siendo un mecanismo extraordinariamente valioso para la definición y consolidación del Estado de Derecho en la Unión. Como quiera que los peligros apuntados no parecen circunscribirse a los países evaluados en el proyecto, sino que se trata de una cuestión más global (se apuntó la existencia de deficiencias sistémicas en países como Francia, Alemania o Suecia), Moraru terminó su intervención apuntando que el trabajo no había terminado, sino que continuaban ampliando el estudio a otros Estados miembros. Lo que resulta más que pertinente, pues la pervivencia del Estado de derecho en la UE pasa, inexorablemente, por garantizar su buena salud en cada uno de sus integrantes.
La ponencia de Mateo Bonelli (Maastricht University), ”The rule of law crisis and the constitutionalisation of the EU”, tuvo un enfoque diferente: en este caso no se trataba evaluar los efectos que las dinámicas de los diferentes Estados miembros tienen en la preservación del Estado de derecho en la UE, sino de determinar las consecuencias de las políticas por ella desarrolladas. Su intervención se articuló en torno a la sugerente tesis de que la UE está inmersa en un momento constitucional. En esta línea, y como respuesta frente al retroceso de los valores europeos ante el auge de los populismos y la amenaza de que formas iliberales de gobierno se asienten en los Estados miembros, la UE ha apostado por reforzar el Estado de Derecho como elemento vertebrador capaz de frenar esas dinámicas. En ese proceso de construcción, Bonelli apuntó como han ido evolucionando los instrumentos utilizados por la UE. Esta, además de desarrollar nuevas herramientas, ha reinterpretado y activado funcionalidades nuevas de remedios preexistentes.
Del conjunto de actuaciones desplegadas en los últimos años, Bonelli destacó el importante papel desarrollado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) en la consolidación de la UE como una unión de valores en la que, merced a la interpretación conjunta de los artículos 2 y 49 del Tratado de la Unión Europea (TUE), una eventual regresión respecto de las condiciones de ingreso en la UE no resulta aceptable, pues el respeto al Estado de Derecho es una condición innegociable. A fortalecer y hacer efectiva esa idea contribuyen medidas como la aplicación del artículo 7 TUE, el mecanismo de condicionalidad, el diálogo Comisión-Estados miembros y la creación de herramientas de monitoreo y fiscalización, así como la utilización de los derechos de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE como mecanismo indirecto de protección de los valores comunes.
Sin negar la capacidad de acción y los efectos positivos que ese conjunto de actuaciones ha tenido, especialmente en lo que se refiere a las medidas económicas, Bonelli destacó que estas actuaciones no han sido completamente efectivas, pues, de una parte, no han logrado revertir el debilitamiento del Estado de derecho y, de otra, han hecho proliferar ciertas dinámicas que pudieran resultar perniciosas, destacando en este sentido la resistencia de los gobiernos y tribunales nacionales a asumir los valores europeos (reverdeciendo la idea de la identidad nacional). Por ello, Bonelli concluyó señalando la necesidad de hacer más y de explorar nuevas vías de respuesta frente a los desafíos que la UE enfrenta para poder consagrarse como una unión de valores.
Además de las dos ponencias, se defendieron tres comunicaciones que, en cierto modo, vinieron a completar y complementar las dos intervenciones iniciales, al ahondar en aspectos específicos que impactan directamente sobre el modo en que se está afrontando el retroceso del Estado de derecho en Europa. La primera de las comunicaciones, “The defense of the value of the Rule of law in the newconditionality mechanism: potential effects of constitutional relevance and critical considerations”, fue presentada por Cristiana Livolsi (Università degli Studi di Palermo), centrada en uno de los mecanismos apuntados por Bonelli: el mecanismo de condicionalidad. Después de reseñar la legitimidad de la medida y su adecuación como mecanismo de control, remarcó que no se trata de un instrumento equivalente al previsto en el art. 7 TUE, pues no comparten la misma finalidad. En efecto, el cometido principal de la condicionalidad es proteger el presupuesto, en tanto que pieza clave para el desarrollo del proyecto europeo; solo secundariamente ha de servir como medio de defensa del Estado de Derecho. Con todo, la potencialidad de este mecanismo y su capacidad para afectar la actuación de los Estados lo convierten en un instrumento no exento de riesgos, especialmente si, como apuntó, se utiliza como una forma de presión política en lugar de un remedio a activar conforme a criterios técnico-financieros.
Yuliia Reminska (Secretariado del Tribunal Constitucional de Ucrania e investigadora visitante en la Universidad de Málaga) defendió la segunda de las comunicaciones, “The ECtHR´s jurisprudence as an instrument to counter the rule of law backsliding in national legal systems (some doctrinal reflections)”, en la que pone el acento en una variable crucial para la buena salud del Estado de Derecho: la garantía y defensa de los derechos, de la mano de un actor crucial en el sistema multinivel europeo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Su función de garante de los derechos, su jurisprudencia y capacidad para hacer del Convenio Europeo un instrumento vivo son razón suficiente para prestar atención a las aportaciones del TEDH, especialmente cuando, con su jurisprudencia, establece ciertos límites interpretativos en materia de derechos que pueden servir como mecanismo antirretroceso y, por lo tanto, como freno, al menos en ese ámbito, al debilitamiento del Estado de Derecho. Junto a esa contribución, Reminska señala otra, más sutil, pero no menos interesante: el TEDH, con su interpretación del CEDH, coadyuva a fijar una serie de estándares generales (no solo en materia de derechos) que permiten caracterizar el Estado de Derecho y que pueden servir como referencia para evaluar las actuaciones de los Estados, ya sea operando como criterio orientativo para los operadores jurídicos o como freno de las actuaciones vulneradoras de los poderes públicos.
La última de las comunicaciones, “The appointment of judges in Poland revisited: the doctrine of the European Court of Human Rights”, también tuvo como protagonista la jurisprudencia del TEDH, aunque Susana Sanz Caballero (Universidad CEU Cardenal Herrera y juez ad hoc del Tribunal Europeo de Derechos Humanos) centró su intervención en una serie de asuntos atinentes a la designación de los jueces en Polonia y sus consecuencias tanto para la garantía de los derechos (de los jueces afectados, pero también de la ciudadanía en su conjunto) como para la preservación del Estado de Derecho. En efecto, la degradación sufrida por el Consejo Nacional del Poder Judicial polaco ha terminado por afectar a la legitimidad del sistema en su conjunto: al no estar garantizada la independencia e imparcialidad de los jueces, se debilita la confianza y credibilidad de sus resoluciones. Consecuentemente, el TEDH ha modificado sus criterios de admisión para casos procedentes de ese país, no exigiendo el agotamiento de la vía interna. Las consecuencias de las reformas y decisiones políticas que afectaron al diseño institucional del poder judicial en Polonia resultan especialmente aleccionadoras, y todo un aviso a navegantes. Debilitar los órganos de garantía y quebrar los mecanismos destinados a garantizar la independencia del poder judicial no es inane, pues el sistema en su conjunto se resiente, no solo el órgano afectado. En este sentido, esta comunicación resultó especialmente elocuente.
En el proteico debate posterior, además de ampliar y clarificar algunas de las cuestiones planteadas en las ponencias, se remarcó la importancia de la accountability como una variable a fomentar si se quiere lograr hacer efectivo el principio de no regresión. También se incidió en la necesidad de continuar desarrollando mecanismos de defensa del Estado de derecho, pues en ello nos jugamos la separación de poderes, los derechos y la democracia misma.
Quisiera concluir señalando que trabajos como los presentados y diálogos como los acometidos al final de la sesión son el sustrato necesario para cimentar una cultura jurídica y valores comunes, lo que, en última instancia, no deja de ser el mejor medio para garantizar la pervivencia del Estado de derecho.
Referencia
Bustos Gisbert, Rafael (2022). Judicial Independence in European Constitutional Law. European Constitutional Law Review, 18 (4), 591-620. doi:10.1017/S1574019622000347
Cómo citar esta publicación:
Jove Villares, Daniel (17 de abril de 2023). Crónica de la Mesa “Rule of Law backsliding in the European Union” del XX Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog/cronica-de-la-mesa-rule-law-backsliding-european-union-del-xx-congreso-de-la-asociacion-de
