Pablo Gómez Perpinyà Investigador predoctoral en Derecho Constitucional en la Universidad Complutense de Madrid e investigador visitante en el CEPC
16 de marzo de 2023
Más allá de la agitación consustancial a la política parlamentaria, la tramitación del Proyecto de Ley de protección de los derechos y el bienestar de los animales y del Proyecto de Ley orgánica de modificación del Código Penal en materia de maltrato animal han generado situaciones tan poco habituales en términos parlamentarios como paradójicas. El pasado 8 de marzo fueron aprobados in extremis ambos proyectos con el voto en contra de la mayoría absoluta de la Cámara. Esclarecer cómo ha sido esto posible esta pintoresca situación es el objeto de las siguientes líneas.
A pesar de su complejidad y de las importantes implicaciones de la reforma, ambos proyectos fueron tramitados a través del procedimiento de urgencia, que reduce a 20 días el plazo del que dispone el Senado para abordarlos (artículo 90.3 de la Constitución, CE). Una práctica que, pese a su carácter excepcional, se ha convertido en la forma ordinaria en la que se tramitan los proyectos y proposiciones en la Cámara Alta, con importantes implicaciones en lo que a las capacidades legislativas del Senado se refiere: por ejemplo, reduce drásticamente el plazo disponible para la presentación de enmiendas a cuatro días desde la publicación del texto del proyecto (art. 135.1 del Reglamento del Senado, RS), lo que dificulta la negociación entre los grupos parlamentarios y los acuerdos en el estrecho margen temporal previo a la celebración de la ponencia y la votación del dictamen en Comisión (art. 135.2 y 135.3 RS).
Volviendo a la tramitación en el Senado de este proyecto, hay que señalar que, por la indudable repercusión de las reformas que introducía y también por la diferente aritmética parlamentaria esta cámara respecto al Congreso, se habían presentado más de 500 enmiendas y hasta 6 vetos. Unas cifras atípicamente altas que parecían indicar que los textos no contaban con los apoyos con los que suelen contar los proyectos de ley remitidos desde el Congreso. Y, efectivamente, así fue. La votación del dictamen en Comisión puso en evidencia la ajustada mayoría con la que contaba la iniciativa gubernamental: 15 votos a favor y 14 votos en contra (con la ausencia de uno de los portavoces), lo que determinó la aprobación del dictamen y su traslado al Pleno. Por su parte, los vetos fueron igualmente rechazados, la mitad de ellos por un estrecho margen.
Precisamente los vetos constituyen el primer asunto que se aborda en Pleno, en tanto su aprobación determinaría la devolución de los textos al Congreso y el fin del trámite legislativo en el Senado. Sin embargo, la práctica parlamentaria asentada en torno a la admisión del voto telemático y el intervalo temporal necesario para poder realizarlo y procesarlo antes de que se produzcan los votos presenciales ha provocado que su votación se produzca tras el debate de las enmiendas, con el riesgo evidente de haber perdido el tiempo en el caso de que finalmente prosperen. Se trata, en todo caso, de una práctica consensuada en Junta de Portavoces y a la que ningún grupo se opuso.
Tras ratificarse el rechazo de los vetos por parte del Pleno al no alcanzar ninguno la mayoría absoluta, se votaron las enmiendas. Prosperaron 13 en el Proyecto de Ley de protección de los derechos y el bienestar de los animales y 10 en el caso del Proyecto de Ley orgánica de modificación del Código Penal en materia de maltrato animal. Un hecho nuevamente atípico, en tanto no es frecuente que prospere un número tan elevado de enmiendas con la oposición del grupo cuyos integrantes forman parte del Gobierno, más si cabe cuando se trata del grupo mayoritario en la Cámara Alta.
Sin embargo, lo paradójico de la tramitación parlamentaria de esta reforma va más allá de una mera alteración del orden de tramitación reglamentariamente previsto o de la alteración del juego político de mayorías. Una vez superados los vetos y las enmiendas, los proyectos fueron sometidos a una votación general “al resto del articulado”. Una práctica generalizada y amparada en el RS sobre la que no suelen suscitarse dudas puesto que no es habitual que un texto que supere los vetos sea rechazado en esta última votación. Sin embargo, ese fue el caso de esta reforma: el Senado, a pesar de no haber aprobado por mayoría absoluta la interposición de vetos, había rechazado por amplia mayoría ambos proyectos lo que generaba una situación muy poco frecuente y que ha reavivado un antiguo debate. ¿Qué efectos jurídicos tiene este rechazo?
La doctrina reconoce con carácter general que el Senado cumple una función de revisión y doble lectura, lo que no cuestiona la posición subalterna de la Cámara Alta en tanto el Congreso conserva con carácter general la última palabra. Un bicameralismo imperfecto y asimétrico que es un signo distintivo de la arquitectura institucional de la Constitución de 1978 (García-Escudero, 2000, 142).
Conforme al artículo 90.2 CE, el Senado puede vetar o enmendar los proyectos o proposiciones remitidos desde el Congreso. No prevé la CE la devolución de las iniciativas por ningún otro motivo –tampoco lo excluye– y no prevé tampoco que el Senado tenga potestades diferentes a las propias del veto o la enmienda. Sin embargo, y quizás este es el punto que mayores dudas suscita, el artículo 106.1 RS habla de la necesidad de “aprobar expresamente” los textos remitidos por el Congreso. La cuestión no es menor, particularmente en contextos en los que el Gobierno no está compuesto por formaciones que representan por sí solas la mayoría absoluta de los diputados, en tanto esa mayoría será la necesaria para poder levantar el veto en el Congreso (art. 122.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados, RCD). En el caso que nos ocupa, el proyecto de reforma del Código Penal tiene carácter de ley orgánica y, por tanto, requiere en todo caso de la votación afirmativa de la mayoría absoluta de los diputados para su aprobación definitiva. Sin embargo, el texto relativo a la protección de los derechos y el bienestar de los animales tiene carácter ordinario y, salvo que prosperara un veto en el Senado, no requeriría tal mayoría cualificada.
De los arts. 66.2 y 91 CE se extrae que Congreso y Senado comparten la potestad legislativa por más que el segundo pueda quedar subordinado temporal y materialmente (Aranda, 1996, 148), por lo que cabría sostener que es exigible que el Senado se pronuncie favorablemente de forma expresa al resto del texto no afectado por los vetos o enmiendas (esta es la posición defendida por la mayor parte de la doctrina: Santaolalla, Alzaga, Solozábal o Martínez Sospedra, entre otros).Otros autores, en cambio, considerarán que el RS exige una aprobación expresa de los textos normativos que, sin embargo, la CE no considera necesaria (Martínez Vázquez, 2003, 115-116).
En cualquier caso, nos encontramos ante una laguna constitucional o un exceso por parte del RS en la interpretación de las potestades del Senado que genera inseguridad jurídica en una materia tan sensible como el procedimiento legislativo y que, en su interpretación más restrictiva, puede llegar a suponer la aceptación de una definición institucional del Senado como un mero “órgano consultivo” (Punset, 1979, 160) en el procedimiento legislativo.
Esta situación, que podríamos valorar como excepcional y que se ha producido durante la legislatura actual, perfectamente podría convertirse en habitual en un contexto en el que Congreso y Senado expresaran mayorías contrarias de forma estable. Por tanto, parece evidente que la situación actual debería tener una regulación más adecuada.
El debate no es nuevo. El Tribunal Constitucional abordó la cuestión en la STC 97/2002, de 25 de abril, dictada en resolución de dos recursos de inconstitucionalidad contra la Ley 26/1995. En síntesis, dicha sentencia negó al Senado el carácter colegislador respecto de los textos remitidos desde el Congreso, descartando cualquier efecto jurídico al rechazo expreso por parte del Senado y asumiendo una visión considerablemente restrictiva que, en coherencia con lo descrito, ha sido cuestionada por la mayor parte de la doctrina.
En el plano de las posibles soluciones convendría descartar, en primer lugar, la asimilación del rechazo expreso de un texto al veto, dado que ello incurriría en vicio de inconstitucionalidad. Supondría incumplir la exigencia de mayoría absoluta para su aprobación. La analogía, en cambio, podría caber con la figura de la enmienda a la totalidad de devolución, que sí existe en el Congreso (art. 126.1 RCD) y que solo está prevista para proyectos de ley.
No se trata de crear una figura jurídica sui generis (Martínez Vázquez, 2003, 112) sino de hallar una solución razonable para que el Senado pueda cumplir el papel que tiene constitucionalmente atribuido. Quizás sería preferible mejorar la técnica normativa del artículo 90.2 CE y su coherencia con los arts. 66.2 y 91 CE o que el Senado incluyera en una próxima reforma de su reglamento una revisión del artículo 106.1 que suprimiera definitivamente una posibilidad que ha sido rechazada por el Tribunal Constitucional, por más que ello sea contrario a la opinión mayoritaria de la doctrina.
Lo que resulta evidente es que el planteamiento de la STC 97/2002, asumido por la Junta de Portavoces del Senado (Acuerdo de 10 de marzo de 2020) provoca, cuanto menos, una cierta incomprensión del procedimiento legislativo en el Senado por parte de los actores políticos y, sobre todo, por parte de la ciudadanía. Las votaciones “sin trascendencia jurídica” a las que se refiere literalmente el Acuerdo de la Junta de Portavoces de 31 de agosto de 2022 no son propias del procedimiento legislativo sino, más bien, de instrumentos de impulso político como las mociones o las proposiciones no de ley. El razonamiento es sencillo: si el Senado no puede rechazar “de forma expresa” un texto remitido desde el Congreso, ¿cuál es el sentido de tal votación? ¿Cuál es el sentido siquiera de cualquier forma de debate parlamentario dentro del procedimiento legislativo que no esté vinculado a un veto o una enmienda? Un texto legislativo al que no se hayan presentado vetos ni enmiendas, ¿podría considerarse aprobado sin, ni tan siquiera, ser abordado en Pleno mediante la aceptación del silencio positivo en el procedimiento legislativo?
BIBLIOGRAFÍA
Aranda Álvarez, E., “Tres casos difíciles en la fase del Senado del procedimiento legislativo”, Revista de las Cortes Generales, n.º 34 (1996)
García-Escudero Marquez, P., La iniciativa legislativa del Gobierno (Madrid: CEPC, 2000)
Martínez Vázquez, F., “Algunas claves sobre la participación del Senado en el procedimiento legislativo: a propósito de la STC 97-2002, de 25 de abril, asunto Ses Salines”, Revista de las Cortes Generales, n.º 58 (2003)
Punset, R, ≪El Senado en la nueva Constitución española≫, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, n.º 57, 1979
Cómo citar esta publicación:
Gómez Perpinyà, Pablo (16 de marzo de 2023). El paradójico trámite legislativo en el Senado (a raíz de la Ley de bienestar animal) Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog/el-paradojico-tramite-legislativo-en-el-senado-raiz-de-la-ley-de-bienestar-animal
