María Salvador Martínez Profesora titular de Derecho Constitucional de la Universidad Nacional de Educación a Distancia
19 de abril de 2023
La idea de la separación de poderes está presente, desde un primer momento, en la esencia misma del Estado constitucional, en tanto que Estado de Derecho, con la pretensión de que la división del poder entre diversos órganos y entre distintas funciones conduzca a un equilibrio y contención en el ejercicio de ese poder, evite los abusos que su concentración pudiera generar y, con ello, sea posible una eficaz garantía de la libertad de los ciudadanos. Pero el poder, por su propia naturaleza, siempre tenderá a tratar de sortear los frenos y contrapesos, los límites y barreras que el derecho le imponga. Y aquí es donde se revela el papel fundamental del Derecho, así como la magnitud de su tarea.
Sobre esta idea central y apasionante para quienes nos dedicamos al estudio de la norma constitucional se desarrolló una de las mesas monográficas en la segunda jornada del congreso anual de la Asociación de Constitucionalistas de España, dedicado en esta ocasión a “Los retos del Estado de Derecho en el siglo XXI”. La mesa a la que se refiere esta crónica, bajo la rúbrica “Estado de derecho y separación de poderes”, contó con una ponencia de José María Porras Ramírez (catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada), “La crisis del Estado de Derecho y de la separación de poderes”. De su magnífica exposición hay que destacar la exhaustividad, precisión y detalle del análisis, que no se limitó a analizar los problemas, sino que ofreció además propuestas concretas de reforma. Siendo un tema que puede resultar difícilmente abarcable y, en todo caso, permite análisis y exposiciones con muy distintos enfoques, decidió centrar su análisis en la relación entre el parlamento y el gobierno en nuestro régimen parlamentario y, de forma específica, en el principal problema que esa separación plantea actualmente: un fortalecimiento excesivo del gobierno, de tendencia presidencialista, que trae consigo una devaluación del parlamento y desequilibra así la relación entre esos dos órganos, afectando gravemente al reparto de poder que la Constitución ha diseñado y mermando las garantias que el Estado democrático de Derecho ofrece. Distinguiendo dos grandes bloques, que se corresponden con las principales funciones del órgano parlamentario, la legislativa y la de control, trató en cada una de ellas la citada situación de debilitamiento del parlamento y correspondiente fortalecimiento del gobierno.
En primer lugar, desde el punto de vista del ejercicio de la función legislativa, expuso los siguientes fenómenos que, a su juicio, evidencian esa posición “desesquilibrada”, por excesivamente reforzada”, del ejecutivo:
a) El aumento progresivo del poder normativo del Gobierno a través, sobre todo, del fenómeno de la deslegalización, propiciado por el propio parlamento, en un contexto que, además, invita a ello (acelerada transformación tecnólógica, integración europea…). A su juicio, esta situación afecta a los fundamentos del ordenamiento jurídico y, por ello, deben incorporarse garantías y controles democráticos a las deslegalizaciones; en ese sentido, propuso prestar atención a la regulación del “acto delegado” que contiene el art. 290.1 TFUE, y a las condiciones y cautelas que allí se establecen, que podrían servir de base para la configuración de un “reglamento delegado” en nuestro ordenamiento, como tipo específico de fuente del derecho, que incluiría límites y garantías de control del ejercicio de la delegación.
b) El uso abusivo y desmesurado del decretos-ley, resaltando la proliferación de decretos-leyes que afectan indebidamenta a materias constitucionalmente vedadas, blindados frente a impugnaciones de particulares, lo que les deja en situación de indefensión. También juzga inoportunos los de carácter “ómnibus”, que regulan decenas de materias heterogéneas. Señaló también el desafortunado precedente, de dudosa constitucionalidad, por el que se consideró que la Diputación Permanente del Congreso podía tramitar la conversión en ley de un decreto-ley mediante el procedimiento de urgencia. Ante esta grave situación, reclamó mejorar la fiscalización que el parlamento debe realizar y propuso adoptar el modelo italiano, que exige la conversión obligatoria en ley, lo que potenciaría la participación de las minorias y del Senado, incluso con la previsión añadida de que, en caso de no ser convertido, el decreto-ley pierda su eficacia.
c) Un escenario de framentación parlamentaria, desde 2016, en el que se han desarrollado ciertas prácticas que inciden en el normal desarrollo del procedimiento legislativo, generalmente en beneficio del Gobierno, afectando a veces al equilibrio de poderes. Entre esas prácticas se encuentra la excesiva discrecionalidad de las mesas de las cámaras en ejercicio de su competencia de calificación y admisión, con apoyo en ciertos pronunciamiento del Tribunal Constitucional, el bloqueo en la tramitación de iniciativas legislativas como consecuencia de la decisión de la mesa de ampliar sucesivamente el plazo de presentación de enmiendas, el empleo abusivo de la facultad de veto presupuestario de la que goza el Gobierno, la presentación de proposiciones de ley por parte del grupo parlamentario que apoya al ejecutivo, en lugar de que sea el propio Gobierno quien presente esa iniciativa como proyecto de ley, sorteando así las exigencias más complejas de esta última modalidad, así como el uso abusivo del derecho de enmienda por parte del grupo (o grupos) mayoritario. En relación con cada una de estas prácticas Porras Ramírez señaló ejemplos concretos de los últimos años de actividad legislativa y destacó el efecto de desequilibrio que producían en beneficio del Gobierno y con menoscabo de un desarrollo de la función legislativa más ajustado al diseño constitucional de distribución de poderes. Finalmente, como en los casos anteriores, el ponente puso sobre la mesa las correspondientes propuestas para evitar estas situaciones: desde reformas concretas de los reglamentos parlamentarios hasta reformas más ambiciosas de los procedimientos legislativos, en el marco incluso de una reforma federal del Estado, en la que el Senado se limitase a participar en los proyectos y proposiciones de ley que afectasen a los intereses directos de las comunidades autónomas.
Respecto al otro gran apartado en que fija su atención, el ejercicio de la función de control, fueron tres los aspectos destacados:
a) Los procedimientos e instrumentos de control parlamentario están fundamentalmente en manos de las mayorías, cuando, por el contrario, deberían dejarse en manos de las minorías, que son quienes realmente pueden ejercer control sobre el Gobierno. Esos instrumentos de control no sirven adecuadamente a su finalidad, bien por el modo en que están regulados en los reglamentos, bien por las prácticas políticas. Ejemplo de ello es que el potencial de las interpelaciones haya quedado desvirtuado, que en muchas ocasiones es el sujeto controlado quien tiene la iniciativa de acudir al parlamento a ofrecer información (y no al revés) o que en algunos casos parece que sea la mayoría parlamentaria quien controle a la minoría, y no al contrario.
b) El diseño de los instrumentos de exigencia de responsabilida política responde al modelo de parlamentarismo racionalizado, lo que dificulta excesivamente que estos sirvan realmente y de forma eficaz a su objetivo.
c) La situación de fragmentación parlamentaria, de nuevo, ha incidido en el ejercicio de la función de control: un gobierno en funciones ha rehusado someterse a control parlamentario (situación resuelta en la STC 124/2018), grupos parlamentarios que apoyan un gobierno de coalición han utilizado el control parlamentario para censurar ciertas actuaciones del Gobierno al que apoyan… La declaración del estado de alarma en 2020, por su parte, suspendió la tramitación de las iniciativas parlamentarias (caso resuelto en la STC 168/2021). El incremento de la actividad de control en los últimos años, concluye el ponente, no ha supuesto en todos casos un mayor control efectivo, sino que, en ocasiones, ha servido para otros propósitos.
Actuó como discussant Mª Luz Martínez Alarcón (profesora titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Castilla- La Mancha), cuya intervención se ajustó estrictamente a comentar la ponencia principal, dando cumplida réplica a su contenido y, especialmente, a las propuestas que se ella se expusieron. En términos generales, coincidió con el diagnóstico del ponente, pero introdujo un interesante matiz: es una tendencia que hay que modular en función de si el Gobierno cuenta con el apoyo de una mayoría parlamentaria sólida o débil, por lo que es menos acusada en el caso de un gobierno en minoría o de coalición, ya que debe afrontar las correspondientes transacciones en los procesos de producción normativa y, a priori, también cabe esperar que esté sujeto a un control más fortalecido.
Entrando ya en algunos de los puntos concretos en los que se centró el ponente, aceptó que la propuesta sobre delegación legislativa ofrece posibilidades interesantes que se pueden explorar, pero habría que reconfigurar el modelo del acto delegado europeo para adaptarlo a un contexto distinto, ya que, tal y como está diseñado, contiene límites para todos los actores implicados, además de que supondría un incremento en la carga de trabajo del parlamento que podría generar efectos perniciosos. Sobre el decreto-ley apuntó la difícil compatibilidad del modelo italiano con la literalidad del art. 86.3 CE, así como los problemas de seguridad jurídica y afectación a derechos adquiridos que supondría la invalidez del decreto-ley con efectos retroactivos si no llega a convertirse en ley (especialmente porque el procedimiento de conversión tendría una duración superior a la del mes que establece la Constitución para la convalidación) y apuntó la posibilidad, quizás, de exigir la conversión en ley sólo para los decretos-ley con vocación de permanencia. En relación con las prácticas que se han registrado en el procedimiento legislativo, estando de acuerdo en sus efectos perniciosos, llamó la atención sobre la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y el apoyo que esta ofrece para limitarlas, en algunos aspectos de forma clara (la exigencia de conexión material entre enmiendas y texto de la norma) y en otros más amplia de lo que el ponente parecía entender (inadmisión de iniciativas o enmiendas), formulando a su vez algunas propuestas concretas de modificación de reglamentos y prácticas parlamentarias.
En relación con la pérdida de valor de la función de control parlamentario, el juicio de Martínez Alarcón no es tan negativo: e su opinión, el mayor uso de los instrumentos de control en los últimos años sí ha producido un efecto favorable, ya que el control parlamentario se ha hecho más visible y ha llegado más a la opinión pública, se han producido cambios importantes, como la flexibilidad para sustituir o introducir preguntas en temas de actualidad o introducir nuevas y el Tribunal Constitucional ha corregido algunos intentos de evitar el control, como en los supuestos de Gobierno en funciones y del estado de alarma. No obstante, coincide con el ponente en la necesidad de fortalecer el control parlamentario, especialmente introduciendo reformas que hagan posible ese control por parte de las minorías.
Las comunicaciones presentadas a esta Mesa cumplieron de forma muy satisfactoria su función de complementar los análisis precedentes, ya que, en su mayoría, abrieron nuevas perspectivas, enfocando problemas relacionados con el poder judicial, el Tribunal Constitucional y otros órganos del Estado. Juan Gálvez Galisteo (Universidad de Sevilla y Universitá di Bologna) presentó una comunicación sobre “Jueces constitucionales comisarios: la operatividad del límite al poder estatal puesta en duda”, en la que abordó la importancia de un sistema que pueda garantizar en la mayor medida posible la independencia de los magistrados elegidos, aunque llegados a un punto el problema parece encallar en materia de cultura política. Laura Baamonde Gómez (Universidad Carlos III de Madrid) defendió una original comunicación titulada “El harakiri de las Cortes Generales”, en la que quiso llamar la atención sobre dos actitudes del propio parlamento que erosionan su centralidad: unas de tipo abusivo, como ciertas prácticas en el ejercicio de las competencias de nombramiento de miembros de otros órganos, y otras de tipo elusivo, como el desplazamiento de competencias técnicas a autoridades reguladoras. Joaquín J. Marco Marco (Corts Valencianes y Universidad Cardenal-Herrera CEU) y Marta Pérez Gabaldón (Universidad Cardenal-Herrera CEU) ofrecieron en su comunicación “Regulación y uso de los decretos-leyes en las Comunidades Autónomas: la silenciosa invasión del ejecutivo al legislativo” un análisis empírico de la regulación y uso de los decretos-leyes en las comunidades autónomas, fundamental para conocer la realidad de esta figura normativa también en ese nivel. Y Penélope Oliva Boza (Máster CEPC, Universidad de Málaga) expuso en su comunicación sobre “El tránsito de jueces y fiscales a la política” un análisis empírico y de la evolución de la normativa reguladora de ese tránsito.
La sesión finalizó con un animado debate que hubo que cerrar al agotarse el tiempo del que disponíamos, pero que podría haberse prolongado, con muchas observaciones y aportaciones relevantes. Señalo algunas de carácter general: la necesidad de tomar medidas para evitar que avance el deterioro del diseño clásico de la separación de poderes (Francisco Balaguer Callejón), la oportunidad de reflexionar sobre hasta qué punto nuestra experiencia es diferente a la de otros Estados de derecho (Pablo Lucas Murillo de la Cueva), la utilidad de diseñar una checklist específica en la materia que pudiera utilizarse en otros países (Diego Valadés) o la de no confiar demasiado en las bondades de reformar los reglamentos parlamentarios, pues los efectos en la práctica pueden resultar distintos de los esperados (Piedad García-Escudero). Respecto a las cuestiones concretas sobre las que debatió, las observaciones más relevantes se centraron en los problemas de los decretos-leyes, la aplicación al Tribunal Constitucional de la normativa sobre recusación y abstención del poder judicial, la necesidad de dificultar (o impedir) la ida y vuelta de la judicatura a la política, entre otros.
Son temas que actuamente exigen y merecen una reflexión constitucional crítica, serena, realista y constructiva, desde la perspectiva de la separación de poderes en el Estado de Derecho, efectivamente muy amplia. A ello deberemos aplicarnos.
Cómo citar esta publicación:
Salvador Martínez, María (19 de abril de 2023). Estado de derecho y separación de poderes. Crónica de la Mesa 2 del XX Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog/estado-de-derecho-y-separacion-de-poderes-cronica-de-la-mesa-2-del-xx-congreso-de-la-asociacion-de
