Rafael Rubio Núñez Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid
14 de noviembre de 2022
Desde 1978, cuando se propuso constitucionalizar su regulación, los intentos de meter en cintura al ‘lobby’ han ido al paso de los escándalos y han tenido siempre un triste final. Se conoce ahora una nueva propuesta que llega tras la ola regulatoria sobre la materia que en los últimos diez años incluye a Alemania, Reino Unido, Francia o Italia, y a la que, en ausencia de ley nacional, se han sumado recientemente Comunidades Autónomas como Cataluña, Asturias, Comunitat Valenciana o Comunidad de Madrid, que integrarían la respuesta de España ante los reiterados requerimientos de la Comisión Europa en su Informe Estado de Derecho y del Consejo de Europa a través del Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO).
En 2021 se había sometido a consulta pública previa promovida por el Ministerio de Política Territorial, otorgando un plazo de participación que duró del 28 de abril al 28 de mayo, en la que se recibieron un total de 29 aportaciones, de las cuales 6 fueron presentadas por particulares, 18 por asociaciones y entidades privadas y 5 por entidades públicas. La consulta buscaba definir:
- Los grupos y colectivos afectados por esta norma.
- El establecimiento de normas de publicidad y registro.
- Los deberes y obligaciones de los integrantes de estos grupos
- Las limitaciones de las puertas giratorias entre altos cargos y empleados públicos y los grupos de interés.
- El establecimiento de un código de conducta.
- La atribución del registro a la Oficina de Conflictos de Intereses.
Y para hacerlo planteaba una serie de preguntas:
- ¿Considera que es necesario que haya una regulación que delimite las relaciones de los grupos de interés con los cargos públicos a efectos de transparencia y control de las decisiones públicas?
- ¿Qué actividades deben delimitarse y quedar afectadas por la ley?
- ¿Cómo regular un registro de grupos de interés?
- En relación con las limitaciones a las que se someten los miembros de grupos de interés, las restantes cuestiones: ¿qué reglas tendrían que aplicarse a estos grupos?
- ¿Debería darse publicidad y transparencia de las reuniones con los cargos públicos?
- ¿Es necesario prohibir la entrega de regalos o la prestación de atenciones personales a los cargos públicos?
- ¿Debe haber limitaciones en relación con la posibilidad de que los titulares de cargos públicos puedan desempeñar actividades profesionales en grupos de interés?
- ¿Qué principios deberían incluirse en el código de conducta?
Resulta conveniente destacar, como la consulta planteaba, el interrogante de si el registro de grupos de interés debería o no ser obligatorio, más cuando parece que es unánime entre la doctrina y acorde con todas las proposiciones anteriores el hecho de que la obligatoriedad es esencial para completar el registro como herramienta factible y confiable. También se plantea el debate de cuál debe ser el alcance que la propuesta de norma debe dar a determinados grupos regulados por otras normas, como son los sindicatos, los colegios de abogados u otros organismos regidos por sus propias normas.
La consulta recibió respuestas del sector del ‘lobby’. Especialmente destacables fueron las aportaciones de APRI, CIVIO o Transparencia Internacional, coincidentes en los siguientes puntos clave: (i) Registro de los grupos de interés público y gratuito; (ii) Definiciones amplias y claras de lobista; (iii) Publicación de agendas y huella legislativa; (iv) Régimen sancionador y control.
Dieciocho meses después, en la recta final de la legislatura y casi por sorpresa, se ha aprobado el Anteproyecto de Ley de Transparencia e Integridad en las Actividades de los Grupos de Interés. El anteproyecto se concentra exclusivamente en las relaciones de los grupos con la Administración General del Estado (AGE) y su sector público, dejando al margen, en respeto de su autonomía normativa, la acción de los grupos de presión en el Parlamento que se encuentra actualmente en tramitación en el Congreso de los Diputados (proposición de reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados para incorporar un nuevo Título XIV para la regulación de los grupos de interés, presentada por el Grupo Parlamentario Socialista).
La propuesta sigue las recomendaciones de los Principios de la OCDE y se basa en la creación de un Registro de Grupos de Interés obligatorio (arts.5 y 6). Esta obligatoriedad pone el foco en los sujetos obligados, una de las grietas habituales de este tipo de regulaciones que, al centrarse en un sujeto (el ‘lobby’ o grupo de presión) de difícil aprensión, ha provocado que la mayoría de los intentos regulatorios sobre esta materia hayan tenido que ser revisados poco tiempo después de ser aprobados, al detectarse espacios normativos que permitían a determinados grupos quedar al margen. Tras definir los grupos como “las personas físicas y jurídicas, sea cual sea su forma o estatuto jurídico, así como las agrupaciones de personas que se conformen en plataformas, foros, redes u otras formas de actividad colectiva, sin personalidad jurídica, que trabajen por cuenta propia o ajena y con independencia de su forma o estatuto jurídico, que lleven a cabo actividad de influencia” (art. 4), el anteproyecto deja fuera, por su relevancia constitucional, a los partidos políticos, los sindicatos o las organizaciones empresariales (art. 4.3), una decisión habitual en la legislación autonómica pero de difícil aplicación. Además, excluye a las Administraciones Públicas y su sector público, a los organismos y organizaciones públicas internacionales, así como a las entidades que defiendan y promocionen intereses económicos y sociales que les son propios (art. 4.4), en una definición genérica que puede convertirse en fuente de potencial conflicto. Por último, la legislación deja fuera a las personas físicas que actúen de manera autónoma sin estar asociadas con otras, “siempre que sus objetivos no impliquen intereses económicos o sociales individuales que sean significativos” (art. 4.5). También excluye la ley diferentes tipos de actividades, entre las que llama la atención la de “las actividades relativas a la prestación de asesoramiento jurídico o profesional vinculadas directamente a la defensa de los intereses afectados por procedimientos administrativos”, un asunto sobre el que existen antecedentes en otras legislaciones como la de la Unión Europea y que plantea problemas, al ser habitual que los despachos de abogados ofrezcan servicios de lobby y sea difícil diferenciar, al tratarse de actividades complejas, cuando esta labor se restringe “directamente a la defensa de los intereses afectados por procedimientos administrativos” [Art. 3.3.d)].
Para garantizar su obligatoriedad la norma establece que altos cargos, directivos o empleados de la AGE tendrán que tener en cuenta la ley en sus relaciones con quienes buscan ejercer una legítima actividad de influencia, exigiendo a los sujetos obligados estar registrados (o comprometerse a hacerlo en el plazo de tres días) para concertar reuniones.
Destaca la definición de la actividad de influencia: “toda comunicación directa o indirecta con el personal público definido en el artículo anterior, realizada con la finalidad de intervenir en la toma de decisiones públicas o en los procesos de diseño y aplicación de políticas públicas y de elaboración de proyectos normativos, desarrollada en nombre de una entidad o grupo organizado de carácter privado o no gubernamental, en beneficio de sus propios intereses o de intereses de terceros, independientemente del lugar en el que se lleve a cabo y del canal o medio utilizado” (art. 3.1), a lo que sigue una enumeración, en mi opinión innecesaria e incompleta, de actividades que son consideradas de influencia (art.3.2) y otra de las que no tendrían esta consideración (art. 3.3)
El Registro será gestionado por la Oficina de Conflictos de Intereses (OCI), dependiente de la Secretaría de Estado de Función Pública y, en línea con la legislación comparada, será íntegramente electrónico y público, a través del Portal de Transparencia de la Administración General del Estado y la página web de la OCI.
La obligatoriedad de actualizar anualmente la información proporcionada al registrarse (art. 7.4) puede funcionar como un informe periódico de actividades, que sirva para dar cuenta de la actividad desarrollada por los inscritos, pero quizás convendría aclararlo.
Además, siguiendo con la guía de la OCDE, se incorpora un Código de Conducta bastante estándar (puede verse por ejemplo el Decálogo ético de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia) en el artículo 10, añadiendo dos elementos menos habituales en este tipo de códigos, como el de “no representar intereses contradictorios o adversos” [art. 10.h)] o el de “garantizar que el personal a su servicio cumpla la normativa relativa a la prohibición de intervenir en actividades privadas después del cese de los altos cargos y otras normas de incompatibilidades de los altos cargos y del restante personal público” [art. 10.l)], que se añade a una lista de derechos (art. 8) y obligaciones (art.9), no resultando del todo clara la distinción entre estas últimas y el Código de Conducta.
Incorpora otros elementos adicionales que forman parte de las últimas tendencias normativas, como la huella normativa (art. 11), que deberá acompañar la tramitación de cualquier proceso normativo, incorporando las modificaciones introducidas por acción de estos grupos en la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN), algo que solo afectaría a los grupos de interés registrados y sorprende que no se amplíe también a los sujetos excluidos por la norma que también participan en este tipo de procesos.
No queda claro cómo se integra la norma con la obligatoria publicidad de la agenda de los altos cargos, que además de transparentar su actividad serviría para contrastar la actividad declarada con la actividad realizada y las limitaciones a las puertas giratorias. De momento la norma habla de reflejar en la misma MAIN las identidades del personal público y de los representantes de los grupos de interés que hayan protagonizado las reuniones, así como “la fecha y el objeto del contacto así como la postura y pretensiones mantenidas” (art. 11.1).
Otro elemento novedoso del texto (disposición adicional primera) es la prohibición a los altos cargos que hayan participado en esa toma de decisiones de realizar durante dos años actividades profesionales de influencia sobre las materias relacionadas con las competencias del departamento, organismo o entidad en el que se desempeñaban sus funciones. En este punto nada se dice del resto de sujetos obligados, más allá de los altos cargos, a los que no se les aplicaría esta prohibición de puertas giratorias.
Por último, la propuesta incluye en un apartado de infracciones (que incluye de manera poco clara violaciones de las obligaciones y del código de conducta) y sanciones, que se reconducen básicamente a la cancelación de la inscripción como Grupo de Interés o la prohibición por un tiempo determinado de volver a inscribirse en caso de incumplimiento. Queda en el aire qué ocurre con los no inscritos que realicen estas reuniones y los funcionarios que puedan participar en estas acciones indebidas como, por ejemplo, recibir a grupos no inscritos o no incluir algunos de los informes recibidos en la huella normativa.
Comienza ahora el proceso de información pública, en el que podremos contemplar la actividad de los propios grupos de interés y su eficacia. Quizás este sea el momento de añadir a la propuesta, centrada exclusivamente en la transparencia, otras novedades existentes en ordenamientos como el chileno que, además de controlar, pretenden democratizar el ‘lobby’ como un auténtico ejercicio de participación ciudadana, en el que la posición económica y social no sea un elemento determinante y la administración pueda facilitar esta labor a aquellos que cuentan con menos recursos para realizarla de manera eficaz.
Cómo citar esta publicación:
Rubio Núñez, R. (14 de noviembre de 2022). ¿Ha llegado la hora de regular el ‘lobby’? Comentario (precipitado) al Anteproyecto de Ley de Transparencia e Integridad en las Actividades de los Grupos de Interés. Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog/ha-llegado-la-hora-de-regular-el-lobby-comentario-precipitado-al-anteproyecto-de-ley-de
