Carlos Fernández Esquer Profesor ayudante doctor de Derecho Constitucional en la Universidad Nacional de Educación a Distancia
9 de enero de 2023
El pasado 28 de diciembre de 2022 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la última reforma (por el momento) de un estatuto de autonomía en nuestro país: la Ley Orgánica 15/2022, de 27 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón. Esta reforma estatutaria trae consigo dos novedades de diferente orden.
En primer lugar, suprime la prerrogativa del aforamiento de los diputados de las Cortes de Aragón y de las personas que componen el Gobierno de Aragón. Es decir, la eventual responsabilidad penal en la que pudieranincurrir diputados y miembros del gobierno autonómico ya no será dirimida, según los supuestos, ante el Tribunal Superior de Justicia de Aragón o la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo, sino ante el juez ordinario predeterminado por la ley, tal y como sucede con cualquier otro ciudadano. A mi modo de ver, se trata de una novedad positiva. A diferencia de lo que sucedía en España en otros períodos históricos, hoy es difícil sostener la existencia de mayores garantías de independencia en los órganos de mayor jerarquía en la pirámide judicial española respecto a los de inferior grado en el escalafón, por lo que el fundamento del fuero especial por razón de la persona se habría desvanecido. Además, con ello se garantiza el derecho a una doble instancia penal, cuestión por la que España ha sido reprendida en múltiples ocasiones por organismos internacionales. Por lo demás, se confirma la tendencia a la eliminación de aforamientos inaugurada por la reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias de 2018, medida que ha sido abrazada desde entonces por otras comunidades autónomas como Región de Murcia, Cantabria, Illes Balears y ahora también Aragón.
En segundo lugar (y este es el asunto en el que me extenderé algo más), la reforma estatutaria ha incidido sobre el sistema electoral de las Cortes de Aragón y, concretamente, sobre los criterios que deben tenerse en cuenta por el decreto de convocatoria de elecciones a la hora de concretar el prorrateo de escaños entre las tres circunscripciones (provincias) aragonesas. El motivo que subyace a esta modificación, tal y como reconoce el preámbulo de la reforma estatutaria, consiste en ajustar la representación parlamentaria a la evolución demográfica de Aragón en las últimas décadas, con un peso poblacional cada vez mayor de la capital aragonesa, Zaragoza, y la pérdida de población de las zonas rurales, especialmente en las provincias menos pobladas, Huesca y Teruel.
Es importante poner en antecedentes. Poco antes de las últimas elecciones autonómicas de 2019 se llevó a cabo una reforma de la ley electoral aragonesa, cuyo objetivo era mantener la representación por entonces existente de los territorios menos poblados (concretamente de la provincia de Teruel, provincia que, de no haberse aprobado la reforma legal, habría perdido un escaño en favor de Zaragoza). Por esa razón, a pocos meses de los comicios, en una operación no exenta de polémica (como señala por ejemplo Enrique Cebrián en esta crónica), todos los grupos parlamentarios de las Cortes de Aragón apoyaron una reforma electoral para sustituir la población de derecho por el censo electoral como referencia para efectuar el prorrateo de escaños entre provincias, de modo que Teruel pudiese mantener el escaño 14.
Transcurrida casi una legislatura y ante la perspectiva de la próxima convocatoria de unas nuevas elecciones autonómicas en mayo de 2023, la reforma estatutaria ha decidido fijar, también según su preámbulo, un número mínimo de escaños por provincia que garantice el mantenimiento de la representatividad de las provincias menos pobladas, consolidando un modelo territorial más equilibrado. En concreto, ha elevado un escaño la representación mínima inicial que corresponde a cada una de las tres provincias, pasando de los 13 diputados que establece aún la ley electoral aragonesa a los 14 escaños que exige ahora el artículo 36.2 del Estatuto de Autonomía de Aragón.
Aragón se mantiene así entre las comunidades autónomas cuyo sistema electoral regional posee un modelo de prorrateo de escaños que, en otro lugar, he calificado como dinámico. La manera de proceder al reparto de escaños en este modelo es similar a la utilizada por el artículo 68.2 CE para el Congreso de los Diputados: se asigna un mínimo inicial de escaños a cada circunscripción con independencia de la población que resida en ellas y los escaños restantes hasta completar el total del parlamento se reparten atendiendo a la población de cada circunscripción. Las comunidades han establecido mínimos iniciales muy diferentes. En Murcia era de un escaño hasta su reforma de 2015; en el Principado de Asturias es de dos; de tres en Castilla y León y también en Castilla-La Mancha desde su reforma de 2014; de ocho en Andalucía; de diez en Galicia; de catorce en Aragón; y de veinte en la Comunidad Valenciana y Extremadura. A diferencia de lo que sucede en otras comunidades (País Vasco, Canarias o Illes Balears), que recurren a un prorrateo de escaños estático, donde es habitual que se produzcan problemas de malapportionment, el prorrateo dinámico tiene la virtud de ir ajustando el reparto de diputados autonómicos entre las distintas circunscripciones conforme a las fluctuaciones demográficas.
Sin embargo, la existencia de un prorrateo dinámico no evita que sigan existiendo desigualdades en el valor del voto entre electores de distintas provincias. De hecho, otra de las novedades que introduce la reforma estatutaria es la elevación de la diferencia en el valor del voto admisible entre ciudadanos de distintas provincias: la cifra de habitantes necesarios para asignar un diputado a la circunscripción más poblada no puede superar en 3 veces a la correspondiente a la menos poblada (antes era 2,75), cuya aplicación en ningún caso podrá alterar el número mínimo de 14 escaños por provincia.
El origen de este tipo de previsiones se encuentra en los Acuerdos Autonómicos de 31 de julio de 1981, firmados por el Gobierno de la Nación (UCD) y el PSOE, en un momento crucial para el desarrollo del proceso autonómico. El objetivo de estos pactos no fue otro que el de generalizar en todo el territorio español las comunidades autónomas, así como uniformar u homogeneizar el contenido de su autonomía, también a nivel institucional. Entre otros aspectos, los Acuerdos resultaron determinantes en la configuración de los sistemas electorales autonómicos y, entre otros objetivos, persiguieron evitar desigualdades en el valor del voto de los electores dentro de una misma comunidad autónoma. En este sentido, en ellos se recoge expresamente que, con carácter general, la corrección territorial entre las circunscripciones con mayor y menor censo electoral oscilase entre una ratio de 1 y de 2,75, a menos que UCD y PSOE propusiesen conjuntamente una fórmula alternativa en los proyectos de estatuto. Es decir, con ello se pretendía que ninguna de las futuras comunidades estableciese prorrateos de escaños entre circunscripciones que ocasionasen diferencias en el valor del voto entre ciudadanos de una misma comunidad superiores a 2,75. Sobre el cumplimiento de esta previsión hay que destacar que la mayor parte de comunidades se ha movido dentro de esos márgenes, a excepción de casos extremos como el de Canarias. Aragón, por su parte, contempló expresamente en su Estatuto original que la cifra de habitantes necesarios para asignar un diputado a la circunscripción más poblada no superase 2,75 veces la correspondiente a la menos poblada, haciendo suya en buena medida la previsión de los Acuerdos. Algo similar sucedió con la Comunidad Valenciana, donde la desigualdad de voto máxima admitida por el artículo 24 de su Estatuto asciende a 3, cifra que ahora también imita Aragón.
Es indudable que la cohesión territorial, tanto dentro de España como en el interior de cada comunidad autónoma, es un objetivo que, en los últimos tiempos, ha pasado a ocupar un lugar destacado en la agenda política de nuestro país. La emergencia de nuevos partidos cuya nómina de reivindicaciones se proyecta a una única provincia es quizás el fenómeno más gráfico del sentimiento de postergación de la denominada España vacía o, como algunos prefieren, la España vaciada. Sin embargo, creo que es un error asumir que la necesaria vertebración del territorio pasa por conferir una sobrerrepresentación a las provincias con menor densidad demográfica. A mi juicio, varias décadas de desequilibrio representativo, también en el sistema electoral del Congreso de los Diputados, no han coadyuvado realmente a la convergencia socioeconómica de los ciudadanos de esos territorios con los de otras regiones infrarrepresentadas, ni ha servido para satisfacer adecuadamente sus demandas, ni tampoco, en fin, a aplacar su sentimiento de abandono por parte de las instituciones. Deberíamos reflexionar sobre qué mecanismos son los adecuados para paliar el problema, pero no me parece acertado seguir haciéndolo, con resultados infructuosos, a costa de un principio democrático medular como es la igualdad del voto.
Cómo citar esta publicación:
Fernández Esquer, Carlos (9 de enero de 2023). La reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón de 2022: supresión de aforamientos y nuevo prorrateo de escaños Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog/la-reforma-del-estatuto-de-autonomia-de-aragon-de-2022-supresion-de-aforamientos-y-nuevo-prorrateo
