Antonio Cidoncha Martín
Profesor contratado doctor de Derecho Constitucional Universidad Autónoma de Madrid (UAM)
Sobre la garantía constitucional de la autonomía local versó la jornada celebrada el 19 de mayo de 2021 en el CEPC y organizada por la Fundación “Democracia y Gobierno Local”. Fue una jornada particular, porque no se abordó la autonomía local en general, sino “un tema recurrente y dos cuestiones controvertidas” en relación con el “control de constitucionalidad” de la “dimensión local”. Este era su título: La dimensión local del control de constitucionalidad: un tema recurrente y dos cuestiones controvertidas.
El “tema recurrente” fue la operatividad del conflicto en defensa de la autonomía local. Este proceso ante el Tribunal Constitucional (TC en adelante) no estaba previsto, ni en la Constitución (CE en adelante), ni en el texto originario de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC en adelante). Fue introducido mediante Ley Orgánica 37/1999, de 21 de abril, que lo ubicó dentro del título IV de la LOTC, relativo a los conflictos constitucionales. Con su introducción se dio satisfacción a una aspiración de diversos círculos municipalistas y de algún sector doctrinal: habilitar a las entidades locales una vía de acceso directo al TC para defender la autonomía local frente a las leyes (estatales y autonómicas) que la menoscabasen.
A 22 años vista de su introducción, el moderador, Manuel Medina Guerrero, preguntó a bocajarro a los ponentes, Francisco Caamaño Domínguez y Tomás Font Llovet, por el balance de este nuevo proceso constitucional. El balance no puede entenderse sin los obstáculos que la regulación del conflicto pretendía superar.
Por un lado, había un obstáculo práctico: el riesgo de invadir con un número excesivo de nuevos asuntos a un ya sobrecargado TC. Es lo que el profesor Font Llovet llamó “síndrome de asedio al Tribunal Constitucional”. Ese obstáculo se pretendió saltar estableciendo requisitos muy estrictos de legitimación y un procedimiento previo a la interposición del recurso (con dictamen previo del Consejo de Estado u homólogo autonómico). Resulta así que esta regulación restrictiva, unida a la aplicación también restrictiva de la misma por el TC, se ha convertido en verdad en un obstáculo que ha disuadido del uso de este proceso. Es el diagnóstico que hicieron los ponentes. La prueba la aporta Font Llovet: solo 30 conflictos planteados hasta la fecha y, de ellos, solo 12 resueltos mediante sentencia.
Por otro lado, había un obstáculo teórico que superar: la restringida legitimación para interponer el recurso de inconstitucionalidad que establece el art. 161.1.a) CE. Si el proceso en cuestión se iba a configurar como un recurso directo contra leyes, aunque fuera por un motivo específico (la vulneración de la autonomía local), se confundiría con el recurso de inconstitucionalidad, siendo así que el artículo 162.1.a) establece un numerus clausus en la determinación de los sujetos legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad, entre los que no están los órganos de las entidades locales. Esta era la tesis de un cierto sector doctrinal en 1999.
El (presunto) obstáculo teórico (jurídico-constitucional) se pretendió superar estableciendo un proceso en dos tiempos o, si se quiere, dos procesos sucesivos. Un primer proceso se articula como conflicto (al menos aparentemente) por vulneración de la autonomía local. Si el TC estima la pretensión, con una sentencia declarativa de vulneración de dicha autonomía (y, en caso de que hubiera habido una controversia competencial, declarando acerca de la titularidad de la competencia), sería necesario un segundo proceso para declarar la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley sometida a conflicto. En este segundo proceso, el TC se autocuestionaría la norma que ya habría declarado vulneradora de la autonomía local (esto es, de la Constitución) y procedería (entiendo que inexorablemente) a declararla inconstitucional.
Esta extraña mezcla entre conflicto y recurso no ha funcionado. Así lo diagnosticaron los ponentes. Es particularmente expresivo Caamaño. Para él, una de dos, o estamos ante un problema abstracto de constitucionalidad o ante un conflicto concreto, pero no ante ambas cosas a la vez. Reparó Caamaño en que el 80% de los conflictos en defensa de la autonomía local se habían planteado en materia de urbanismo y ordenación del territorio y en estas materias es muy difícil formar un juicio abstracto de constitucionalidad o inconstitucionalidad; más aún, es que, sencillamente, no tiene sentido. Estamos -dice el ponente- ante un experimento fallido. La prueba la aporta Font Llovet: solo 8 de las 12 sentencias que se han dictado en este proceso han entrado en el fondo del asunto; y solo 4 de esas 8 sentencias de fondo han sido estimatorias.
La primera de las cuestiones controvertidas fue la del control de constitucionalidad de las normas forales fiscales vascas. Moderados por el profesor César Aguado Renedo, los ponentes, Javier Tajadura Tejada y Marian Ahumada Ruiz, debatieron sobre la STC 118/2016, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad planteado contra la reforma de la LOTC operada por la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero.
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El legislador justificó la reforma en la defensa procesal de la foralidad y esta justificación la hará suya el TC. Para el legislador, la foralidad de las tres provincias vascas adolecía de un doble déficit de protección:
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En primer lugar, el déficit de protección que se deriva del rango puramente reglamentario de las normas forales fiscales de las tres provincias vascas. Al carecer de rango de ley, resultan “más vulnerables” a la impugnación que las navarras (que sí tienen rango de ley). Se amplía así el objeto de control de constitucionalidad a normas sin rango de ley. Y, para evitar problemas de inconstitucionalidad, se articula ese control a través, presuntamente, de un proceso constitucional nuevo, previsto en los apartados Uno y Dos de la nueva Disposición Adicional 5.ª de la LOTC.
El TC dará por buena esta regulación. No niega que las normas forales fiscales sean normas reglamentarias, sin rango de ley, pero sí rechaza que no puedan ser controlables por él, porque, ni el modelo de justicia constitucional está cerrado [he ahí la cláusula abierta del art. 16.1.1.c)], ni nuestro modelo constitucional de control jurisdiccional de las normas legales y reglamentarias impide que el TC pueda entrar a controlar normas reglamentarias, en algunos supuestos, como no excluye que la jurisdicción ordinaria pueda controlar normas con rango de ley (los ejemplos son varios: v.gr., la jurisdicción ordinaria controla la adecuación de las leyes al Derecho de la UE o a los Tratados).
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En segundo lugar, el déficit de protección que se deriva de la falta de reconocimiento a los territorios históricos de una vía para defender su foralidad frente al legislador estatal. Los territorios históricos del País Vasco son, para el legislador de 2010, algo más que provincias de régimen especial: son, sí, provincias, cuya autonomía pueden defender a través del conflicto en defensa de la autonomía local, pero son también otra cosa distinta, “territorios forales” cuya autonomía foral necesita de una protección procesal específica que ahora les brinda el legislador a través de un nuevo conflicto, el conflicto en defensa de la autonomía foral, previsto en el apartado Tres de la nueva Disposición Adicional 5.ª de la LOTC.
El TC dará también por buena esta regulación. También ve en este conflicto un nuevo proceso, distinto de los procesos de declaración de inconstitucionalidad (recurso y cuestión de inconstitucionalidad); proceso que, en línea con el legislador orgánico, justifica plenamente: una cosa son las provincias vascas (que pueden defender su autonomía local a través del conflicto en defensa de la autonomía local) y otras los territorios forales vascos, a quienes, ahora, se les proporciona una herramienta procesal para proteger su foralidad.
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Los ponentes descargaron sus baterías sobre el primero de los procesos, porque en él estaba involucrada una cuestión nuclear: si, al atribuir el control de normas reglamentarias al TC, no se estaba desdibujando nuestro modelo de justicia constitucional y nuestro modelo de reparto de competencias de control entre el TC (control de la ley) y la jurisdicción ordinaria (control del reglamento).
Para Tajadura era obvio que se alteraba ese modelo y ese reparto. Para el citado profesor, el TC, con su sentencia, había incurrido además en un fraude. Había un resultado prohibido que se pretendía conseguir: que normas que no tienen rango de ley fueran equiparadas a normas con rango de ley y que pudieran ser controladas por el TC y no por la jurisdicción ordinaria. No era posible conseguir este objetivo ampliando el objeto de control de constitucionalidad vía recurso o cuestión de inconstitucionalidad, pues la Constitución no lo permite: son inequívocos los arts. 161.1.a) (“leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley”) y 163 (“normas con rango de ley”) ¿Cómo conseguirlo? A través de un nuevo proceso constitucional, utilizando la cláusula de apertura del art. 161.1.d) CE: esta era la norma de cobertura del fraude.
Discrepó Ahumada de Tajadura, aunque también del propio TC. Discrepó de Tajadura porque no tenía claro que se hubiera alterado nuestro modelo de justicia constitucional. Sostenía que, en verdad, nuestro modelo de justicia constitucional está notablemente desdibujado porque el privilegio jurisdiccional de la ley (cuyo control cae en manos del TC) hace tiempo que se ha resquebrajado; y porque nuestro ordenamiento hace tiempo que ha dado entrada a la jurisdicción ordinaria en el control de la ley (y los ejemplos son variados). No veía posible así declarar la inconstitucionalidad de una norma por alterar un modelo de justicia constitucional que no está dibujado claramente en la CE.
Y discrepó del propio TC, porque no tenía claro que las normas forales fiscales vascas fueran normas (materialmente) reglamentarias. Creía más bien que, atribuyendo su control al TC, se respetaba no solo la foralidad, sino el principio no taxation without representation: las normas forales fiscales son normas que cubren la reserva de ley en materia tributaria. Se podrían haber, por tanto, incluido en el elenco de normas susceptibles de control de constitucionalidad (art. 27.1 LOTC) a través del recurso o la cuestión de inconstitucionalidad, sin necesidad de crear un nuevo proceso constitucional. Lo dicho: una cuestión controvertida.
La segunda cuestión controvertida giró en torno a las diputaciones provinciales, al poder de coordinación que sobre ellas pueden ejercer las comunidades autónomas y a la garantía de suficiencia financiera de aquellas, que también es responsabilidad de estas, según se infiere del art. 142 CE. En realidad, las intervenciones de los ponentes, el profesor de la Quadra-Salcedo Janini y la profesora Nieto Moreno, se centraron a una sentencia reciente del TC, la 82/2020, a la que aludió expresamente el moderador de este debate, el profesor Solozábal Echavarría.
La sentencia resuelve el recurso de inconstitucionalidad planteado contra la Ley 3/1989, de 18 de febrero, de servicios sociales inclusivos de la Comunidad Valenciana. En ella, el TC aprovecha para recordar su doctrina sobre la garantía constitucional de la autonomía local (fj 6). La profesora Nieto se centra en ello para criticar la concepción reduccionista de la autonomía local que resulta de la doctrina del TC y de la acción del legislador sectorial, cuando atribuye competencia a las entidades locales. Puesto que la autonomía local no consiste en un haz de competencias concretas, sino en el derecho de participación de las entidades locales en los asuntos que les atañen (esta es la doctrina del TC), el legislador estatal o el autonómico, a quienes concierne atribuir competencias a las entidades locales a costa de las suyas para satisfacer ese derecho, han entendido que cumplen con la autonomía local garantizando a las mismas una mera participación en la tramitación de decisiones sobre la materia atribuida, pero sin otorgarles una capacidad decisoria significativa. El resultado ha sido una autonomía local de muy baja intensidad.
El profesor De la Quadra-Salcedo se centró en dos novedades que aporta la sentencia. La primera novedad es una doctrina acabada sobre la coordinación (en el caso, la coordinación autonómica) sobre las entidades locales (en el caso, las diputaciones provinciales) y sus límites (fj 6). La segunda novedad es una concreción operativa del principio de suficiencia financiera de las entidades locales (art. 142 CE) en relación con las comunidades autónomas (fj 7): cuando estas atribuyen competencias a las entidades locales (v.gr., a las diputaciones provinciales) no pueden desentenderse completamente de los costes de los servicios que han de prestar.
Con base en esta doctrina, el TC da por bueno que la ley valenciana recurrida imponga a sus diputaciones provinciales participar (incluso financieramente) en la ambiciosa política de servicios sociales que diseña. Observe el lector el calado de la operación. La ley valenciana diseña un completo sistema público de servicios sociales, materia de competencia de la Comunidad. Parte de las prestaciones sociales se la reserva para sí (para la Comunidad) y parte se la atribuye a los municipios (como competencias propias de estos), con la asistencia y apoyo de las Diputaciones Provinciales. El coste de las prestaciones que la ley endosa a las entidades locales no corre necesariamente a cargo de la Comunidad en su totalidad. La Comunidad cumple asegurándose de que las entidades locales tengan recursos suficientes para afrontar esas nuevas tareas.
¿Puede justificarse una operación de esta envergadura so pretexto de la coordinación? ¿Están obligadas las entidades locales a asumir, aunque no quieran, competencias autonómicas que la LBRL no les obliga a asumir? ¿Hasta qué punto pueden ser utilizadas como instrumentos al servicio de generosas políticas autonómicas, siendo así que ni municipios ni provincias son entidades de las comunidades autónomas? Sirvan estas preguntas a modo de invitación a la reflexión.