Alberto Javier Macho Carro Profesor ayudante doctor en la Universidad de Extremadura. Ha obtenido ex aequo el Premio Nicolás Pérez Serrano 2022 para tesis doctorales en Derecho Constitucional
3 de octubre de 2023
Como se desprende del título de esta tesis, su objeto es analizar los mecanismos de protección de los derechos sociales en diversos sistemas normativos internacionales, regionales y supranacionales incardinados en el ordenamiento español, así como el contenido que, en el marco de estos, se ha ido atribuyendo al derecho a la vivienda.
Los fines de este trabajo eran esencialmente dos. Por un lado, desentrañar los estándares internacionales en materia de derecho a la vivienda desarrollados en los distintos niveles de tutela de los derechos humanos que se integran en el ordenamiento español y en los que se prevé algún tipo de mecanismo para su protección, así como la recepción de estos estándares en nuestra normativa de producción interna. Por otro, tratar de determinar la naturaleza y el encaje jurídico de estos niveles de tutela dentro de nuestro ordenamiento jurídico cuando no esté claro.
En cuanto a la metodología utilizada, la tesis constituye un estudio de Derecho constitucional. Sin embargo, para abordar de forma rigurosa el encaje de las diversas piezas que componen la investigación se han realizado ciertas aproximaciones desde el prisma de otras disciplinas: fundamentalmente, el Derecho internacional público y el Derecho internacional de los derechos humanos. Ahora bien, el manejo de estas diversas herramientas analíticas no ha pretendido constituir ningún pretexto para la confusión de categorías dogmáticas. Así, el trabajo parte de la distinción entre derechos humanos y derechos fundamentales y no trata de transmutar los derechos sociales como derechos fundamentales.
En cuanto a su estructura, el primero de los «niveles» de tutela del derecho a la vivienda que se analiza es el sistema universal de protección de los derechos sociales en el ámbito de Naciones Unidas, donde se han producido importantes novedades en los últimos años, especialmente en relación con el papel del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Esto se ha debido, fundamentalmente, a la ampliación de las facultades de actuación del Comité con la entrada en vigor en el año 2013 de un Protocolo Facultativo al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Este tratado internacional —que España fue el primer país europeo en ratificar— ha introducido, entre otras cuestiones, un mecanismo de comunicaciones individuales que viene a equiparar las posibilidades de tutela de este Comité con las de otros órganos de supervisión de tratados del sistema internacional universal. Así, el Comité DESC puede ahora brindar una tutela concreta a todos aquellos individuos sujetos a la jurisdicción de un Estado parte del Protocolo que presenten una comunicación ante este organismo alegando la violación de alguno de sus derechos convencionales. De este modo, los derechos sociales contemplados en el Pacto adquieren la condición de derechos subjetivos directamente accionables por los particulares en la esfera internacional, al tiempo que va desarrollándose una concreción de su contenido con la progresiva elaboración de un cuerpo doctrinal por parte del Comité.
Pues bien, se da la circunstancia de que, hasta el momento, la mayoría de las resoluciones emitidas por el Comité en el marco del procedimiento de comunicaciones individuales no solo han tenido por objeto el derecho a una vivienda adecuada, sino que además son casos referidos a España. Un indicador —otro más— de las deficiencias que afligen a nuestro país en materia de vivienda, también en el plano normativo. Sin embargo, no resulta en absoluto claro cuál sea el encaje jurídico de estas resoluciones en nuestro ordenamiento constitucional.
El segundo capítulo del trabajo se ocupa del sistema regional de protección de los derechos sociales configurado por la Carta Social Europea y su órgano de garantía, el Comité Europeo de Derechos Sociales, así como en la protección concreta que se ha brindado al derecho a la vivienda. En ambos casos, la intención no ha sido únicamente dar cuenta del funcionamiento de este nivel de tutela regional, sino hacerlo con vistas a explorar su encaje en nuestro ordenamiento jurídico. Una pretensión que viene justificada por la reciente ratificación de la Carta Social Europea revisada y la aceptación del mecanismo de reclamaciones colectivas por parte de nuestro país.
Para ello, se analiza en primer lugar la estructura de la propia Carta Social Europea, la evolución de su contenido a raíz de los sucesivos protocolos adicionales, los cambios introducidos por su versión revisada y las peculiaridades referidas a su ámbito subjetivo de aplicación. A continuación, se pone el foco en el órgano de garantía configurado por este tratado internacional, el Comité Europeo de Derechos Sociales (CEDS). En concreto, el estudio se centra primero en su composición, atendiendo al estatuto jurídico y el sistema de elección de sus miembros. Después, se examinan los mecanismos de actuación de los que este organismo dispone para cumplir con las funciones de supervisión que tiene encomendadas: un sistema de informes nacionales propio del Derecho internacional clásico y un mecanismo cuasi-jurisdiccional, el procedimiento de reclamaciones colectivas.
Por último, tras una breve referencia al proceso político de dinamización de la Carta Social Europea conocido como «Proceso de Turín», el objeto de estudio se desplaza hacia la protección concreta del derecho a la vivienda brindada por este «nivel» de tutela de los derechos sociales. En este sentido, se estudia el contenido atribuido por el CEDS al derecho a la vivienda contemplado en el artículo 31 de la versión revisada de la Carta. Aunque, dado que esta disposición no ha sido la única utilizada por el Comité para este fin, se analizan también aquellos otros derechos sociales en conexión con los cuales se han tutelado determinados aspectos de aquél.
El tercer capítulo de la tesis constituye un análisis de la tutela del derecho a la vivienda en el sistema del Convenio Europeo de Derechos Humanos. O, más específicamente, de las diversas fórmulas por las que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos le ha brindado algún tipo de protección. Pues, aunque el Convenio de Roma y sus protocolos casi solo reconocen derechos clásicos de libertad, lo cierto es que algunos de los bienes jurídicos tutelados por los catálogos de derechos sociales —o al menos parte de sus contenidos— también han sido garantizados en alguna medida por el Tribunal de Estrasburgo. Este ha sido el caso, destacadamente, del derecho a la vivienda: aunque lógicamente no ha sido objeto de un tratamiento tan comprensivo como el brindado por el Comité DESC o por el CEDS, a lo largo de las décadas y por diversas vías también ha ido recibiendo una tutela cada vez más amplia en la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
De este modo, primero se estudia la protección de la vivienda por conexión con varios de los derechos consagrados en el Convenio de Roma, tratando de mostrar que han sido muchos y muy diversos los nexos de unión entre aquella y varios de los bienes jurídicos tutelados por distintas disposiciones convencionales.
A continuación, el foco del análisis se centra en la tutela prestada a la vivienda por medio de los derechos contemplados en el artículo 8 CEDH y, en concreto, del derecho al respeto del domicilio. Para ello, se analiza el contenido que el Tribunal ha atribuido a la noción de domicilio contemplada en este precepto, pues su amplitud será determinante en prácticamente todos los desarrollos jurisprudenciales que impliquen algún tipo de protección para la vivienda habitual. Por medio de una interpretación expansiva de este precepto, el Tribunal ha operado una ampliación en su ámbito de tutela que le ha llevado a establecer toda una serie de obligaciones positivas en relación con la vivienda, tanto de índole sustantiva como, sobre todo, procedimental, especialmente en la doctrina del Tribunal sobre desalojos forzosos, que son objeto de una atención destacada en el estudio.
El cuarto capítulo del trabajo se centra en estudiar las posibilidades y los límites que el ordenamiento jurídico de la Unión Europea ofrece para la tutela del derecho a la vivienda. A diferencia de los tres «niveles» de protección analizados en los capítulos precedentes, el sistema jurídico de la Unión Europea se caracteriza por constituir un ordenamiento jurídico en sentido estricto, es decir, un espacio normativo autónomo, con su propio sistema de producción de normas. Ahora bien, esta capacidad normativa estará limitada a los ámbitos competenciales expresamente atribuidos a la Unión por los Tratados. Por ello, lo primero que se determina es el alcance de las competencias comunitarias en materia de vivienda.
Constatado que la Unión Europea carece de una competencia sobre vivienda, pero que sí ostenta atribuciones con importantes implicaciones para algunos de los elementos llamados a integrar el derecho a una vivienda adecuada, la tesis se centra en el impacto que la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea ha tenido —y puede tener— sobre la tutela de la vivienda. Para ello, primero se identifica el ámbito de aplicación de la Carta y se distingue entre los derechos y principios que integran su articulado, para valorar después el papel que preceptos como los artículos 7 o 34.2 CDFUE están llamados a desempeñar en la protección de la vivienda habitual.
En tercer lugar, me ha parecido oportuno dar cuenta de la voluntad manifestada por las distintas instituciones de la Unión, por medio de diversos instrumentos de soft law, de avanzar en la tutela de la vivienda a nivel europeo, ya que podría estar señalando el camino a seguir en el futuro cercano. Por ello, se efectúa un breve recorrido por algunos de los pronunciamientos más relevantes sobre esta cuestión hasta recalar en el que sin duda ha sido el hito más importante en la materia hasta el momento: el Pilar europeo de derechos sociales.
Para concluir este capítulo, y al objeto de ofrecer una imagen lo más completa posible sobre el impacto que el ordenamiento europeo ha tenido en la tutela de la vivienda, se analiza el papel desempeñado por el Tribunal de Justicia en relación con esta cuestión. En concreto, su jurisprudencia en materia de protección de los consumidores frente al uso de cláusulas abusivas, gracias a la cual se han producido importantes avances vinculados a la seguridad jurídica en la posesión de vivienda y la protección frente a los desalojos forzosos.
El último capítulo de la tesis desciende ya a la tutela del derecho a la vivienda dentro del sistema constitucional español. Es decir, el papel y la protección otorgados a este derecho por las principales normas jurídicas de producción interna, así como sus eventuales conexiones, convergencias y divergencias con los estándares internacionales examinados en los capítulos anteriores.
El estudio comienza por analizar el derecho a la vivienda contenido en el artículo 47 CE y su naturaleza jurídica, dando cuenta de las diversas posiciones doctrinales al respecto, así como de su concepción en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. A continuación, se explora la conveniencia de extender el mandato interpretativo del artículo 10.2 CE sobre los principios rectores de la política social y económica para determinar con mayor precisión el contenido de estas normas jurídicas y propiciar la convergencia del derecho a la vivienda del artículo 47 CE con la normativa internacional ratificada por nuestro país.
Acto seguido, se estudia en qué medida el Tribunal Constitucional ha asumido los estándares internacionales en materia de derecho a la vivienda por conexión con los derechos fundamentales a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE) y a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE), así como el desarrollo por parte del Tribunal Supremo de una doctrina sobre la necesidad de examinar la proporcionalidad de los desalojos forzosos instados por las administraciones públicas, tal y como viene exigiendo el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
El capítulo se centra después en la distribución constitucional de competencias en materia de vivienda, al objeto de determinar el papel que debe corresponder a los distintos legisladores en la configuración de este derecho, a lo que se suma un análisis sobre la naturaleza jurídica del derecho a la vivienda establecido por algunos de los estatutos de autonomía reformados a partir de 2006.
Para concluir, se pasa revista a los principales desarrollos legislativos en materia de derecho a la vivienda, tanto a nivel estatal (donde destaca la reciente aprobación de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda) como a nivel autonómico, que es donde con mayor profusión se han adoptado medidas orientadas a hacer efectivo este derecho, fundamentalmente a raíz de la crisis económica.
Expuesto de esta forma tan sucinta el contenido y el desarrollo de la tesis, los principales resultados de la investigación han sido los siguientes:
- En el contexto de constitucionalización del Derecho internacional, la tutela multinivel de los derechos se extiende también a los calificados como «sociales»
- La actividad de los Comités analizados confirma que la plena efectividad de estos derechos no solo requiere de una actividad prestacional por parte del Estado, sino también del cumplimiento de otro tipo de obligaciones inmediatamente exigibles. En el caso de la tutela del derecho a la vivienda, la exigencia de una serie de garantías procedimentales con las que deben contar los individuos que corran el riesgo de perder su vivienda habitual. Especialmente, el análisis de proporcionalidad entre el fin legítimo que se persigue con el desalojo y sus consecuencias para las personas afectadas, que se extiende también a los desalojos que traigan causa de relaciones entre particulares
- Estas garantías también han sido desarrolladas en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que ha considerado la pérdida de la vivienda habitual como una injerencia especialmente intensa en el derecho al respeto del domicilio. Por ello, cualquier persona que corra un riesgo de esta magnitud debe tener la posibilidad de solicitar que un tribunal evalúe la proporcionalidad de la medida. Ahora bien, esta exigencia no se extiende a las relaciones entre particulares
- En el caso de la Unión Europea, es posible encontrar una cierta protección indirecta del derecho a la vivienda en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en relación con las cláusulas abusivas en los contratos de crédito con consumidores
- El artículo 47 CE consagra un principio rector con una virtualidad jurídica plena, que puede y debe ser utilizado por los tribunales en la resolución de litigios concretos y, por supuesto, por el Tribunal Constitucional en el enjuiciamiento de la constitucionalidad de las leyes
- La extensión del mandato interpretativo contenido en el artículo 10.2 CE sobre los principios rectores del Capítulo III del Título I no solo sería posible, sino también deseable. Esto permitiría determinar con mayor precisión el contenido del derecho a la vivienda contenido en el artículo 47 CE, a partir de su convergencia con los estándares internacionales asumidos por nuestro país
- El Tribunal Constitucional se ha servido de ciertas fórmulas para abrir la puerta a algunos de los estándares internacionales sobre esta cuestión en su jurisprudencia reciente. En concreto, a través de su conexión con algunos derechos fundamentales
- No obstante, ha sido el Tribunal Supremo quien ha introducido en nuestro ordenamiento las exigencias establecidas por el TEDH en materia de desalojos
- El legislador estatal no ha configurado un derecho subjetivo a la vivienda, si bien la reciente Ley 12/2023 incluye (de forma deficiente) alguna de las facultades defensivas frente a los desalojos forzosos
- La configuración autonómica del derecho a la vivienda es muy dispar. En algunos casos se ha articulado un auténtico derecho subjetivo de acceso a la vivienda
Cómo citar esta publicación:
Macho Carro, Alberto Javier (3 de octubre de 2023). Premios a tesis doctorales del CEPC (2). Tutela multinivel del derecho a la vivienda: posibilidades y límites en el ordenamiento español. Blog del CEPC https://www.cepc.gob.es/blog/premios-tesis-doctorales-del-cepc-2-tutela-multinivel-del-derecho-la-vivienda-posibilidades-y
